狗吠火車

台灣自然災害損失知多少？

楊重信

文化大學環境設計學院院長

台灣有「美麗之島」的稱號，但是台灣的自然環境很脆弱，潛在會發生自然災害的地區如：容易發生水患、海水倒灌、土石流、山崩、土石滑落、地層下陷、海岸侵蝕等地區、以及斷層帶，分布很廣，使得台灣有很多地區不適合居住，以及不適合產業發展與從事公共基礎建設，但是偏偏政府與國人對這些潛在自然危險地區，不是資訊不足而不知不覺，就是雖然知道有危險但是經濟上無能力因應，以趨吉避凶，或是心存僥倖與老天對賭，或是以為祈求神明保佑，就不會再有天災；這是台灣自然災害事件層出不窮，生命、產業、財產與公共建設等損失極為龐大的主要原因。近年來台灣在全球氣候變遷衝擊下，極端氣候事件的強度與發生頻率明顯提高，雖然還很難說這種現象會成為常態，不過台灣的自然環境原本就很脆弱，全球氣候變遷與極端氣候事件的衝擊，只有會使台灣之脆弱度愈為增加，自然災害風險愈高，自然災害損失愈來愈大，這是一個攸關國人生命、財產、以及經濟社會發展的重大議題，國人與政府絕對不可掉以輕心。過去半個世紀以來台灣之自然災害損失到底有多少？這是一個嚴肅的問題，我們必需誠實面對，以從中汲取教訓。

自然災害損失涵蓋面很廣，自然災害發生時不僅會造成人命、房屋、財物、產業、公共設施等直接損失，且會因社會生活中斷、經濟活動中斷、親友關係中斷、以及基礎設施功能中斷等而造成間接損失。自然災害損失除有形損失外亦涵蓋無形損失。台灣過去自然災害損失之資料不完整，無法掌握其全貌；在此，我們依據內政部消防署的「歷年天然災害統計資料」(1958-2010)（http://www.nfa.gov.tw/Show.aspx?MID=1024&UID=1029&PID=1024）與氣象局的「台灣颱風分析與預報輔助系統」之「1985-2009年台灣因氣象因素導致各項災害損失統計資料（http://photino.cwb.gov.tw/tyweb/mainpage.htm），對歷年自然災害所造成之人命、房屋、農漁業、水利、鐵公路、港務等的經濟損失加以統計。

半個世紀來天災奪走多少人命？造成多少人受傷？1958-2010之53年，自然災害共奪走了台灣8,564人命（死亡與失蹤），以及造成27,090人受傷，平均每年死亡161人，受傷511人。各類自然災害死亡人數中，以颱風所造成死亡人數所占的比例最高，達51.32％；其次為地震災害死亡人數，占30.52％，水災死亡人數占17.38％，颱風與水災死亡人數合計所占的比例高達68.7％；各類自然災害所造成受傷人數中，則以颱風及地震所占比例最高，颱風占48.07％，地震占47.68％，兩者合占95.75%。

半個世紀來的天災事件死亡人數動輒超過百人，傷亡人數動輒超過數千人

    1958-2010年間台灣天災死亡人數超過百人的事件有13件，其中，以1999年之921大地震最為慘烈，死亡2,444人，受傷11,305人，死傷合計13,749人；其次為1959年的87水災，死亡1,075人，受傷942人，死傷合計2,017人；2009年之莫拉克颱風人命死傷也很慘烈，共死亡703人，受傷2,258人。

半個世紀來老天毀了我們54萬戶房屋

1958-2010年的天災，造成214,814戶房屋全倒，328,574戶房屋半倒，全倒與半倒的房屋合計高達543,388戶；平均每年全倒的房屋4,053戶，半倒的房屋6,200戶，平均每年全倒與半倒的房屋高達10,253戶。各類天災中，以颱風所摧毀的房屋數量所占的比例最高，全倒房屋占2分之1以上，半倒房屋占3分之2，全倒與半倒房屋合計占63％；其次為地震，被地震所摧毀的房屋數量占26％至30％。

半個世紀來一次就摧毀萬戶房屋的天災有13次

1958-2010年毀損房屋最為激烈的天災為1999年的921集集大地震，一次就摧毀了房屋105,479戶，其次為1959年的87水災(毀損45,769戶）、1964年的嘉南地震（毀損房屋40,969戶）、1986年的韋恩颱風（毀損房屋38,156戶）、1961年的波密拉颱風（毀損房屋34,921戶）、1986年（毀損房屋3856戶）等。1958-2010年毀損房屋數量超過1萬戶的天災事件共有13次。1987年以後颱風水災與山崩事件毀損房屋的數量顯著地降低，但這並不保證以後都會如此。

25年來氣候關聯天災造成農漁業、水利及交通設施損失4,482億元

   1985-2009的25年，氣候關聯天災造成農業、漁業、水利、鐵路、公路、港務等的損失高達4,482億元（以2009年的幣值表示）；其中，以農業損失最多，高達2,085億元（占46.52％），其次為水利設施的損失1,258億元（占28.06％），公路損失也不少，為557億元（占12.42％）；就年均損失而言，農漁業年均損失接近百億元，水利年均損失50億元，交通及其他年均損失超過30億元。以2009年的台灣人口計算時，過去25年氣候關聯自然災害農漁業、水利與交通設施的直接損失，平均每人約20,000元。

幾乎每隔10年就遭受一次大規模的氣候關聯天災損失

氣候關聯天災造成農漁業及基礎設施損失規模最大的，包括：1986主要由韋恩颱風所造成的損失488億元、1996主要由賀伯颱風所造成的損失453億元、以及2009主要由莫拉克颱風所造成的損失496億元；亦即，台灣幾乎每隔10多年就遭受一次非常大規模的天災損失。1989、1990、1999、2001、2005各年的氣候關聯天災所造成的農漁業及基礎設施損失規模也很大，年損失介於200億元至300億元之間。氣候關聯的天災損失主要是來自颱風與水災，其所造成的農漁業與基礎設施損失占90％以上，寒害、乾旱、蟲害、焚風、冰雹等所造成的損失很小。

半個世紀來天災有形損失接近2兆元，平均每年有形損失超過350億元

       天災的衝擊涵蓋實質的、社會的、經濟的、以及環境的衝擊；它的衝擊空間範圍，依天災實質規模或強度、受災地區的社會經濟特徵、以及它與其他地區之社會經濟關聯性而定，可能擴及到社區、區域、全國或甚至國際；它的影響時間可能是短期的，也可能是長期的。再者，天災所造成的損失依其是否容易衡量可分成有形損失（例如：房屋、財物、產業與基礎設施損害的損失）與無形損失（例如：天災所帶來的精神損失），而且不論是有形的或無形的損失都涵蓋直接損失（如房屋損失）與間接損失（如：交通系統、產業關聯、社會系統中斷所帶來的損失）。換句話說，要完整的評估一個天災事件的總損失或總成本是一件非常複雜與不容易的事。官方資料所呈現的天災損失，實際上僅涵蓋總損失的一小部分而已，它僅涵蓋到房屋、農業、漁業、水利、鐵路、公路、港務等直接有形且可衡量的損失，以及有形但不易衡量價值的人命傷亡損失，至於天災所帶來的間接損失與無形損失則因為無資料可利用而都沒有包括在內。台灣過去半個世紀以來的天災累計的直接有形總損失到底有多大？這是一個負責任的政府應該評估並告訴我們的事。下面提供一些粗估數據（以2009年的幣值表示）供參考：

（1）  農漁業、水利與交通設施直接有形損失：過去25年的損失金額為4,481億元，過去50年概估的損失金額8,066億元（假設前25年的損失是後25年損失的80％）。

（2） 房屋損失：過去50年的全倒房屋損失估計為2,293億元（假設全倒房屋平均坪數為35坪、重置成本為6萬元、並以重置成本的50％計算）半倒房屋損失1725億元（以全倒房屋每戶損失的50％計算），合計房屋損失為4,018億元。

以上所估計的農漁業、水利、交通設施、以及房屋直接損失合計為1.2084兆元。

（3） 間接損失：參考國外個案研究，假設天災所造成經濟活動中斷、基礎設施系統中斷、社會生活中斷等所造成的損失為直接有形損失的40％，則台灣天災所間接造成的損失為4,834億元。

以上所估計的天災直間接損失合計為1.69兆元。

（4）  人命死傷損失：過去50多年天災死亡人數8,564人，受傷人數為27,090人。人命價值的估計是一件非常不容易與非常爭議的事，在此我們僅估計人員傷亡的勞動報酬損失。假設天災死亡者如果不往生，其平均每人工作餘年為15年、年均收入50萬元，則平均每位因天災死亡者的勞動報酬損失為750萬元，我們暫以750萬元作為每一條人命的經濟損失；其次，假設受傷者的損失包括其復健費用（平均每人以2萬元計算）與復健期間工作損失（平均每人以3萬元計算）為平均每人5萬元；則台灣天災人命死傷損失為656億元。

       綜上所述，過去半個世紀天災所帶來的農漁業、水利與交通設施之直接損失為8,066億元、房屋損失為4,018億元、間接損失4,834億元、人命傷亡的經濟損失656億元，合計損失金額為1.76兆元，平均每年損失超過350億元。這個合計損失金額並非是天災的全部損失，因為尚有很多間接損失（例如：救援的成本、放天災假造成的生產損失、機場關閉的營運損失、鐵公路中斷的營運損失等）未納入、人命的非勞動報酬損失也尚未納入、其他天災的無形損失（例如：往生者親友之精神損失、受傷者的精神損失、居民受到驚嚇的損失、維生系統與交通系統中斷所造成生活不便的損失）以及環境損失等也都還沒計算在內；因此，將漏掉的間接損失與無形損失（如果計算得出來的話）納入計算的話，則50年來台灣的天災總損失將遠超過2兆元。天災的損失是國民經濟的損失，也是國民福祉的損失，在天災不斷的台灣，政府應該弄清楚台灣天災的損失有多大，以及將防災與減災工作提升到國家安全層次，負起應盡的責任，讓台灣不要再遭致那麼大的天災損失。