脆弱的台灣＿楊重信－狗吠火車

脆弱的台灣
楊重信文化大學環境設計學院院長

台灣本島山多平地少，中央山脈縱貫全島，最高峰超過4,000公尺。台灣以中央山脈、雪山山脈與阿里山為分水嶺，共有主要河川21條、次要河川29條，從本島中央由東而西或由西而東流入海，一般而言，各條河川都不長，河床的坡度下降很快，河川上游侵蝕力很強，下游淤積量很大。台灣降雨量十分豐沛，降雨季節非常集中、降雨量豐枯懸殊，豐水期容易水患成災，枯水期則容易造成乾旱。台灣位處颱風經常通過的路徑上，每年都有數次強度不等的颱風入侵，帶來強風暴雨，時常釀成風災與水災。台灣位於歐亞大陸板塊與菲律賓板塊交界處，在兩個板塊移動擠壓下，造成台灣的地震頻繁。台灣四周環海，自然海岸很容易受到侵蝕，海岸低窪地區容易發生海水倒灌，海水容易入侵造成土壤與地下水鹽分化。這些自然環境特徵對台灣居民的生命、財產、產業、以及基礎設施帶來很大的「自然危險」(natural hazard)，尤其是氣候變遷與極端氣候事件衝擊愈趨明顯以來，台灣更是倍感自然危險的威脅。台灣受到自然環境之限制，都市發展與基礎設施主要集中於狹長的西部平原，人口與產業活動密度非常高，在土地發展壓力下，部分市鎮、村落、產業設施、以及基礎設施「暴露」在潛在有自然危險的地區，例如：座落在容易發生土石流與崩塌的地區、容易淹水的地區、容易發生海水倒灌地區、地層下陷地區、以及斷層帶附近等，所以當颱風、暴雨、土石流、地震、暴潮來襲時，即很容易發生嚴重的「自然災害」（natural disaster）。近年來在氣候變遷與頻繁發生的極端氣候事件衝擊下，更是每年大小天災不斷，台灣幾乎已成為一個「災難之島」。自然現象，例如：颱風、暴雨、土石流、山崩、走山、地震等，本身不會構成自然危險。自然危險是人、產業、財產、基礎設施等暴露於自然現象作用力影響範圍內才可能會發生，只要不「暴露」在潛在有自然危險的地區，就不會發生自然災害；所以，除「自然作用力」外，「暴露」是一個造成自然危險與天然災害的關鍵因素。另外一個產生自然危害或自然災害的關鍵因素是「調適」（adaptation），「調適」是指感受自然危害地區的居民、社區、企業、團體或政府為避免或減少自然災害損失所採取的各種減輕措施（mitigation measures）（例如:築堤、提高建築物的耐震係數、劃設洪水平原並限制發展等），增強對自然危險之調適能力可以降低自然危害的程度以及降低自然災害的損失。換一個概念來說，「暴露」與「調適」是決定一個地區「脆弱性」（vulnerability）之關鍵因素，一個地區「暴露」於自然作用力影響範圍內的人口、財產、產業、以及基礎設施等的數量或規模愈大，則該地區的「脆弱性」（vulnerability）愈高，「調適」容量（capacity）愈大，則「脆弱性」將愈低。一個地區「脆弱性」的高低是決定其自然危險程度或自然災害規模的關鍵性指標。台灣到底有多脆弱？脆弱的地區座落在那裡？暴露於脆弱地區的人口、家戶、產業與資產等有多少？這些是擬定國土保安計畫所必需的基本資訊。在此，我們利用內政部營建署「國土規劃前置作業辦理計畫子計畫10：國土保育地區防災空間規劃策略之整合型規劃」所建置的「土石流高潛勢地區」、「地質災害高敏感區」、「特定水土保持區」、「高淹水潛勢地區」、「暴潮溢淹地區」、「嚴重地層下陷地區」、以及「海岸侵蝕地區」等7個圖層資料，呈現台灣各類自然災害潛勢地區（代表有自然危險地區的地區）的分布，以及計算各類災害潛勢地區的面積；然後將台灣本島村里檔人口、家戶與工廠資料套疊在各災害潛勢地區圖層上，計算暴露於自然危害影響的人口數、家戶數、工廠家數、員工數以及固定資產淨額等。

自然危險地區以「地層下陷地區」面積最大，「土石流高潛勢地區」次之：台灣各類自然災害潛勢地區以「地層下陷區」的面積最大，130,759公頃，主要分布於雲嘉及屏東一帶；其次為「土石流高潛勢地區」，面積68,820公頃，主要分布於南投、苗栗、花蓮、新竹等地區。其次為「暴潮溢淹地區」，面積54,155公頃，主要分布於彰化、雲林、嘉義、新竹、以及宜蘭沿海一帶；「高淹水潛勢地區」面積52,590公頃，主要分布於台北市、新北市、宜蘭、雲林、嘉義、台南市、高雄市等都市地區；「地質災害高敏感區」面積52,590公頃，主要分布於新北市及新竹縣市；「海岸侵蝕地區面積」21,945，主要分布於雲嘉海岸；容易發生山崩與土石滑落的「特定水土保持區」9,341公頃，零星分布於山區。

台灣本島有636萬人及29萬家工廠暴露在高淹水潛勢地區：台灣本島暴露於「高淹水潛勢地區」的人口數高達636萬人、家戶198萬戶、工廠29萬家、工廠固定資產淨額88,159億元。

台灣本島有187萬人及6.8萬家工廠暴露在地質災害高敏感地區：台灣本島暴露於「地質災害高敏感區」的人口數為187萬人、家戶67萬戶、工廠68,078家、工廠員工數54萬人、工廠固定資產淨額14,758億元。

台灣本島有82萬人及3萬家工廠暴露在暴潮溢淹地區：台灣本島暴露於暴潮溢淹地區（亦即，海水容易倒灌地區）的人口數為82萬人，家戶23萬戶、工廠3萬家、工廠員工數16.6萬人、工廠固定資產淨額 4,031億元。

台灣本島有79萬人與2.3萬家工廠暴露在地層下陷區：台灣本島暴露於地層下陷區的人口數為79萬人，家戶22.8萬戶、工廠2.3萬家、工廠員工數9.7萬人、工廠固定資產淨額7,038億元。

台灣本島有83萬人與2萬家工廠暴露在土石流、海岸侵蝕、及特定水土保持地區：台灣本島暴露於土石流、海岸侵蝕及容易崩塌走山的特定水保地區的人口數，合計為83.7萬人、家戶數合計為26萬戶、工廠家數合計為2萬家、工廠員工數合計為10萬人、工廠固定資產淨額合計為4,787億元。

台灣本島有866萬人、37萬家工廠、10兆資產暴露在單層災害潛勢地區：台灣本島受到一層潛在災害影響的地區面積有30.88萬公頃、暴露的人口有866萬人、家戶有271萬戶、工廠有37萬家、工廠員工有276萬人、工廠固定資產淨額有10.1兆元。

台灣本島有120萬人、3.8萬家工廠、1.3兆資產同時暴露在2層災害潛勢地區：台灣本島同時受到2層潛在災害影響的地區有2.85萬公頃、暴露之人口有120萬人、家戶有37萬戶、工廠有3.8萬家、工廠員工有27.8萬人、工廠固定資產淨額有1.27兆元。

台灣本島有19萬人、4800多家工廠、362億元資產同時暴露在3層災害潛勢地區：台灣本島同時受到3層潛在災害影響的地區有4,450公頃、暴露之人口有18.7萬人、家戶有5.4萬戶、工廠有4,802家、工廠員工有1.6萬人、工廠固定資產淨額有362億元。

台灣本島約有2萬人、300家工廠、12.5億元資產同時暴露在4層災害潛勢地區：台灣本島同時受到4層潛在災害影響的地區有131公頃、暴露的人口有1.9萬人、家戶有5,500戶、工廠有289家、工廠員工有740人、工廠固定資產淨額有 12.5億元。受到5層以上潛在災害影響的地區面積很小，暴露之人口、家戶、以及工廠數不多。

台灣本島非常的脆弱，這是台灣自然災害事件不斷、災害損失重大的主要原因。今後如何有效地減少人、財產、產業、以及基礎設施暴露於自然力作用激烈的地區、以及有效地提高對自然危險與災害的調適容量是國土保安工作最重要的一環，此有待朝野與民間一起努力。