狗吠火車

國土保安的挑戰與策略＿楊重信（文化大學環境設計學院院長）

台灣這塊2千3百多萬人賴以安身立命的國土非常的脆弱，颱風、暴雨、山崩、土石流、乾旱、地震等激烈氣候與自然環境的變動經常地發生，對國人的生命、財產、產業、基礎設施、以及環境生態等經常帶來嚴重的損害。過去每逢慶典或祭神祈福時，大家都會口中念念有詞，祈求「風調雨順、國泰民安」，台灣向來就是「風不調、雨不順、國不泰、民不安」，所以才會有祈求老天保佑的念頭。祈求老天保佑有用嗎？自然災害歷史告訴我們，台灣除了風災、水災、以及山崩、土石流等氣象關聯的災害外，台灣在歐亞板塊與菲律賓板塊移動擠壓下，小地震經常不斷，大震亦是難免，過去發生過的嘉南白河大地震與南投集集921大地震所帶來毀滅性的災害，其慘狀令人難忘。台灣過去土地資源常被誤用、濫用與不當利用，例如：坡地與高山被用來經營農業、洪水平原被用來蓋房子、地下水被超抽、以及坡地被用來建築等，這與台灣自然災害頻仍的事實脫不了關係。

「自然災害是台灣的宿命嗎」？「台灣注定要遭受天災的肆虐嗎」？答案肯定不是，因為自然或氣候現象雖然是無法避免，但是自然或氣候現象與人類活動互動所造成的自然危險是可以透過科學方法加以辨識的，有些自然危險可能比較難準確辨識，但是它的風險水準還是可以計算出來的。換句話說，台灣有自然危險的地區是可以透過科學方法加以辨識的，既然能辨識出來台灣那些地區有危險，那當然就有可能透過法令、計畫、以及民眾行為的調整，避免或減少暴露在這些危險地區，以規避或減輕自然災害的損害。其次，政府、企業與個人也可在自然危險地區採取各種調適措施，增強對自然災害的「回復力」(resilience)與「調適容量」（adaptation capacity），以減輕自然災害的損失。總之，台灣雖然無法擺脫經常發生的激烈自然與氣候變動事件，但是，絕對是可以擺脫自然災害頻仍之宿命的；只要政府肯下決心，有效降低台灣的脆弱度與災害風險，則台灣應可逐步擺脫自然災害的威脅。以下是一些可以逐步台灣自然災害的策略：

全面進行自然危險地區調查與自然災害風險評估

內政部營建署於2003-2004期間委託「財團法人成大研究發展基金會」辦理「國土規劃先期作業」、於2005-2006期間委託「財團法人國土規劃及不動產資訊中心」辦理「國土保育地區防災空間規劃策略之整合型規劃（第一期）」、於1996-1997期間委託國立台北大學辦理「國土保育地區防災空間規劃策略之整合型規劃（第二期）」。這些規劃研究案已經將台灣各種自然災害潛勢區或高敏感地區劃設出來，並作圖層套疊分析，以及設定劃設準則，劃出「一級災害潛勢區」與「二級災害潛勢區」。但是，這些規劃研究因受到經費與時間的限制，僅能使用既有殘缺不全、比例尺很小、精度不一的圖資，以及將各主管機關所劃設的自然災害關聯地區，如：保安林、加強保育地、活動斷層一定範圍內土地、海岸防護區、暴潮溢淹防護區、地層下陷防護區等的範圍直接納入；所以，各種災害潛勢地區劃設成果尚不足以滿足國土規劃的需求，以及能讓民眾精確地辨認出自然危險的地區在何處。在此呼籲政府應該在創造假政績、拼選舉之餘，花一點心力挪出一筆預算或動用預備金，全面辦理自然危險地區的調查，尤其是活動斷層、暴潮溢淹地區、地層下陷地區、潛在地質災害地區等的調查，以及進一步從事災害風險評估分析，估計各地區發生自然危害之機率；並且將災害潛勢調查與災害風險評估成果的圖資加以公告，並開放使用。

立即啟動國土規劃、劃設國土保安區並加以分級管理

台灣自1970年代起即開始從事國土規劃，1979年行政院核定「台灣地區綜合發展計畫」、1996年12月經建會完成「國土綜合開發計畫」，2001年12月內政部修訂「國土綜合開發計畫」，2010年2月行政院核定「國土空間發展策略計畫」。這些以全國為規劃空間範圍的計畫，充其量只是政府用來唬弄國人的計畫，這些計畫從未被有效地實施過。過去國民黨執政期，國土計畫已形同安樂死，民政黨執政後國土規劃一度復活，但旋即隨著政黨輪替而再次安樂死。如果說國民黨執政時期的國土計畫是「木乃伊」的話，那民進黨時代的國土計畫則是「兵馬俑」（木乃伊與兵馬俑都是死的，差別只是一個躺著、一個站著而已）。台灣長期以來即自然災害頻仍，但是過去核定的國土計畫，以及現行的區域計畫並沒有「自然災害防護區」或「自然災害保安區」的劃設，以及沒有明確的「避災」與「減災」策略與措施。台灣處在氣候變遷與極端氣候事件的衝擊下，原本脆弱的國土未來將會更為脆弱，自然危害與災害事件將會愈演愈烈，政府應該將國土保安、以及生態、景觀、水、農業等資源的保育列為施政重點，立即啟動國土規劃，將國土危險地區劃設為國土保安區，並分成國土核心保安區（第一級）與國土緩衝保安區（第二級），於國土核心保安區內實施國土復育，並禁止一切人為開發行為。於國土緩衝保安區除國土復育行為外，正面列舉與國土保安可共存的行為，其餘則一律禁止。

建立國土保安區補償機制，以免功虧一簣

國土保安區的劃設是為保障國民生命財產的目的而劃設，它是一種為增進公共利益而行使的分區管制警察權。台灣對分區管制警察權的正當性，尚未取得共識，大法官對此也沒有做過解釋，所以實際執行時常有爭議。最糟糕的是現行分區管制警察權的行使缺乏一套合理的補償機制，所以每當要劃設保育區或保護區時，土地利害關係人即會出來抗爭，民意代表也總是會與民同在，阻擾劃設，讓主管機關畏首畏尾，最後不了了之。這是台灣國土保安與保育工作失靈的真實寫照，也是令人懷疑台灣治權是否有及於高山、海岸、農地、以及自然危險地區的原因。

國土保安區的劃設對於區內既有財產構成實質損失時，理應給予適當的補償，沒有構成實質損失時則無需補償;但地主或財產所有權人不可能會接受「無損失即無需補償」的說法，此為民眾抗爭的根源，以及政府治權萎縮，不敢劃設國土保安區、保育區、以及重要農業區等的主要原因。台灣未來劃設國土保安區與各種保育區成敗的關鍵就是在於是否有一套合理的補償機制。建議政府：（1）對於保安區或保育區內原合法但不符保安或保育目的的設施，以專案計畫方式，採取有效矯正措施，輔導其遷移至保安區外適合的地區，並對土地利用受到限制所造成的實質損失給予適當的補償。（2）對保安或保育區內不合法或違規的設施應限期處理，使其合乎保安或保育目的，但對於生計困難者，應該給予救助，並在保安區外給予安置及輔導就業。（3）對於國土保安區的設置所產生的保安公益機能，可考慮透過「保育地役權」或是「發展權移轉」手段，讓地主獲得補償。保育地役權是賦予財產所有權人可將其財產之全部或部分保育目的使用的有限權利（Small, 1990），政府或為保育目的而設立的非營利組織可與保安區地主簽訂契約，取得保育地役權，政府或非營利組織給予地主雙方合意的補償，地主則放棄對發展的主張，但仍保留土地所有權，且可以附帶保安契約自由買賣。發展權移轉則是發給地主發展權憑證，但規定必須到保安區外適合的地點發展。（4）考慮規定都市開發與更新的利害關係人必需擔負國土保安的責任，例如：規定必需購買國土保安區土地或保育地役權捐贈給政府或保育團體，或繳交對等的代金。（5）建立公有土地交換制度，以適合發展之公有土地等值交換國土保安區與保育區內的土地。（6）以適合發展之公有土地，開發新社區，作為遷徙或安置國土保安區或保育區內飽受自然災害威脅的部落或聚落。

將自然災害風險評估與減災措施納入開發與環評制度

        台灣規範土地使用規劃、開發與建築行為的法令，包括：「區域計畫法」、「都市計畫法」、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「都市更新條例」、「區段徵收條例」、「市地重劃實施辦法」、「建築法」、「山坡地開發建築條例」等，目前缺乏有關自然危險分析、災害風險評估與減災措施的規定；環境影響評估法的規定也是如此。在氣候變遷與極端氣候事件的衝擊下，台灣的國土將會愈來愈脆弱，發生自然災害的機率也會愈來愈高，政府當務之急是在這些規範土地規劃、開發與建築行為的法令與環境影響評估法令中，增列有關氣候變遷衝擊與調適、自然災害風險評估分析、以及減災措施等的規定。

國土3法應該儘速完成立法程序

國土3法是指國土計畫法、海岸法、以及國土復育條例。「國土計畫法」草擬之初稱為「國土綜合發展計畫法草案」，其第一版於1997年至2001期間曾經三度送立法院審議，三進三出無功而返。2003年內政部將其修訂後改名為「國土計畫法草案」，於2004年6月再次送進立法院審議，最後還是徒勞無功。2009年10月行政院第五次將其送入立法院審議，立法院內政委員於同年12月召開公聽會後，至今石沈大海。這個攸關國土利用、保育與保安的法案，居然花了14個年頭仍未完成立法，難道這不是行政與立法怠惰、不顧人民死活的最好證明嗎？海岸法的立法經過更是荒謬，1991行政院即指示內政部研提「海岸法草案」，而行政院亦曾在1997、2000、2002年多次將海岸法草案送請立法院審議，但徒勞無功。民進黨政府時期在行政院國家永續發展委員會及挑戰2008國家發展重點計畫中，將「維持自然海岸線比例不再降低」列為評估指標，以「減量」、「復育」為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」者為優先考量，依據海岸法草案的精神訂出「行政院永續海岸整體發展方案」，內政部也依行政院核定之「國土復育策略方案曁行動計畫」，訂定「海岸地區」之劃設依據及操作性原則，但海岸法的立法則仍陷於停頓。海岸法的立法自倡議至今已超過20年，這真是令人不可思議。台灣四面環海，自然海岸不斷地消失、海岸生態嚴重受到破壞，海岸土地被誤用與濫用，地層已嚴重下陷、海水倒灌、海岸侵蝕、以及海水入侵造成土壤與地下水鹽分化等危害嚴重；行政與立法部門面對如此情境，竟然會如此「無感」與「無能」，實在令人不齒。國土復育條例草案是民進黨執政時期提出的，這個草案從2005年5月行政院核定通過，送請立法院審議後，即在立法院遭遇極大的阻力，在2006年底以前在程序委員會遭被擱置43次以上，原住民立委聲稱該條例為「滅族條例」。當時的民進黨政府鑑以中高海拔地區、地層下陷區、河川、海岸、以及離島地區不當土地利用情形嚴重，自然危害不斷增加，在推動立法的同時，行政院即核定了「國土復育策略方案暨行動計畫」，在現有部會職權內推動國土復育計畫。國民黨再執政後，內政部有意將國土復育條例內容納入國土計畫法中，所以除立法院內政委員會於2009年12月召開過一次公聽會外，無聲無息，不過聽說為了颱風季節已近，立法院最近可能會連同國土計畫法草案從古墓中挖出來過過水，唬弄一下很好騙的老百姓。至於國土復育策略方案暨行動計畫，則被政黨輪替掉了，那麼重要的政策居然被國民黨政府把它封裝起來了，真讓人扼腕嘆息。國土3法關係到國土的安危，不論是那一個政黨執政，也不論是誰在當立法委員，都應該是責無旁貸，優先完成立法工作。