狗吠火車

【前記】

這篇文章是監察院於103年3月5日（星期三）召開「以區段徵收方式辦理都市計畫整體開發成效與問題」專案調查研究諮詢座談會，本人提出之書面意見，該座談會由馬委員以工、林委員鉅鋃、劉委員玉山、吳委員豐山、杜委員善良、沈委員美真、李委員炳南、洪委員昭男、葉委員耀鵬等9人共同主持，會中邀請陳立夫教授、林明鏘教授、徐世榮教授、以及本人等四人與談。鑒以近日「葉世文事件」爆發，舉國譁然，震驚者有之，痛心憤怒者有之，惋惜扼腕者有之，額首稱慶者有之；余之痛心憤怒遠超過絲縷快意，竊以為「除草不除根、春風吹又生」，此類弊案的「根」就是「法令制度」，現行有關都市計畫、都市更新、土地開發、區段徵收、都市設計、容積獎勵等之法令制度可謂全面向財團傾斜，此為「行賄與索賄」之溫床！若「法令制度」不改貪官污吏、奸商、以及墮落的學者就隨時會結為生命共同體，集體污社會財富，敗壞社會風氣，腐蝕社會根基 ! 「八德合宜住宅」與「林口A7合宜住宅」都是採區段徵收方式，掠奪農民、圖利財團、犧牲公共利益的案例！我把這篇對「以區段徵收方式辦理都市計畫整體開發」的看法公布給大家參考！很遺憾的，主持這次監察院座談會的9個委員，竟然在這次監委提名名單上，只有沈美真委員與李炳南委員留任，其餘7個委員則未被留任，難道是因為這七個委員查案認真過頭了嗎？

監察院「以區段徵收方式辦理都市計畫整體開發成效與問題」專案調查研究諮詢座談會

書面意見

楊重信

（中央研究院經濟研究所退休研究員）

一、政府利用區段徵收方式辦理開發是否有過於浮濫之情形？如有，其主要原因為何？應如何改善？       

根據土地法212條、平均地權條例第53條、土地徵收條例第4條之規定，得為區段徵收之適用範圍非常廣泛，舉凡：實施國家經濟政策；舉辦國防設備或公用設備；新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者；舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者；都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者；非都市土地實施開發建設者；農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者；以及其他依法得為區段徵收者等均得辦理區段徵收。茲臚列相關法令規定如下:

（一）土地法212條：因下列各款之一徵收土地，得為區段徵收：

   1、實施國家經濟政策。

   2、新設都市地域。

   3、舉辦第二百零八條第一款（國防設備）或第三款（公用設備）之事業。

      前項區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。

（二）平均地權條例第53條：各級主管機關得就下列地區報經行政院核准後施行區段徵收：

   1.新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

   2.舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

   3.都市土地開發新社區者。

   4.農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要、或配合農業發展之規劃實施更新或開發新社區者。

（三）土地徵收條例第4條：有下列各款情形之一者，得為區段徵收：

   1.新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

   2.舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

   3.都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

   4.非都市土地實施開發建設者。

   5.農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

   6.其他依法得為區段徵收者。

前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。

第一項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。

第一項第四款或第六款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第二項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前三項之規定。

（四）都市計畫法：

     第48條：依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、

     鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：1 徵收，2 區段徵收，市地重劃。

     第58條：縣 (市) (局) 政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。

     第68條：辦理更新計畫，對於更新地區範圍內之土地及地上物得依法實施徵收或區段徵收。

（五）都市更新條例

     第25：都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、

    區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式

    實施之。

（六）新市鎮開發條例

      第6條：新市鎮特定區核定後，主管機關對於新市鎮特定區內之私有土地，應先與所有權人協議價購，未能達成協議者，

      得實施區段徵收，並於區段徵收公告期滿一年內，發布實施新市鎮特定區計畫。

（七）獎勵民間參與交通建設條例：第12條

（八）促進民間參與公共建設法：第13條。

（九）大眾捷運法：第7條。

（十）發展觀光條例：第15條。

（十一）離島建設條例：第八條（政府為因應民間機構投資離島重大建設取得所需土地）。

（十二）農業發展條例：第61條(農村社區更新）。

此外，行政院七十九年八月十日台內字第二三Ο八八號函核定核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」。

        根據以上法令規定，可知政府可辦理區段徵收之範圍非常廣泛。政府自1990年已逐漸將區段徵收當作取得公共設施用地、工業用地、公共建設用地、建築用地、以及挹注財政之重要手段。根據內政部之統計，截至2010年6月底止，全國已辦理完成區段徵收地區計87區，總面積約7288公頃，若將辦理中之桃園航空城等區段徵收案，則面積已遠超過10,000公頃。

        1986年《平均地權條例》修訂時，將「區段徵收」定義為：「本質仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』」。換句話說，區段徵收本質上仍然屬於土地徵收之一種，它是對人民財產權、生存權及工作權之剝奪，此與我國憲法第15條（人民之生存權、工作權及財產權，應予保障）與第143條（....人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障....）保障人民「財產權、生存權及工作權」之精神不符。因此，區段徵收除非具有明確之「公益性、適當性、必要性」，且為「最後手段」，並作「完全補償」，否者很容易有違憲之虞。在此所稱之「公益性」是指區段徵收行為合乎公共利益，「適當性」是指區段徵收行為適合於事業目的之達成，「必要性」是指區段徵收行為不超越實現事業目的之必要程度，亦即達成事業目的須採影響最輕微之手段。「最後手段」是指非採用區段徵收手段無法實現事業目的，「完全補償」是指依市場自願性交易之價格予以補償，此價格非限於土地現況使用之價值或現況土地使用分區管制下之價值，它應涵蓋未來合理土地使用變更後之價值。

        以美國為例，美國之土地徵收法律係由各州立法機關自行制定，各州制定之徵收程序係以美國憲法涉及土地徵收之第五條與第十四條修正案為基礎所制定。美國憲法第五條修正案是美國權利法案（Bill of Rights）之一部分，主要目的是以法定程序來防止政府權力之濫用；有關土地徵收之規定為：「不經正當法律程序（due process of law），不得被剝奪生命、自由或財產」，「不給予公平賠償（just compensation），私有財產不得充作公用（public use）」[......nor be deprived of life, liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ]。美國憲法第十四條修正案著重公民權（citizenship rights）與法律之平等保護（equal protection of the laws），其目的在限制所有州與地方官員之行動。該修正案第一項包含：公民條款（Citizenship Clause）, 特權與豁免條款（Privileges or Immunities Clause）, 正當程序條款（Due Process Clause）, 以及平等保護條款（Equal Protection Clause）；其中，正當程序條款禁止州及地方政府官員非經法律授權，不得剝奪任何人之生命、自由或財產；平等保護條款要求各州於轄區所有人給予平等保護。綜合美國憲法第五條與第十四條修正案有關土地徵收之規定，美國土地徵收(eminent domain)之要件為：（1）土地徵收必須合乎正當法律程序(Due process of law)，（2）所徵收之土地必須公用(public use)、（3）土地徵收必須給予公正補償(just compensation)。

        過去政府辦理區段徵收雖然說是依法有據，但是因為法令並未明確規定有關區段徵收「公益性、適當性、必要性、最後手段、以及完全補償」等之評估準則與程序，以及要求區段徵收一定要通過「公益性、適當性、必要性、最後手段、以及完全補償」之測試始得為之。所以，過去政府所辦理之區段徵收案中，不符「公益性、必要性、適當性、最後手段、以及完全補償」原則者，都應該要被認定為浮濫之區段徵收。為落實憲法保障人民財產權、生存權及工作權之精神，建議：（１）將得辦理區段徵收之適用範圍僅限於「公用」（public uses），排除以經濟發展、開發工業區、創造就業、繁榮地方、充裕地方財政為由及其他非公用性質之區段徵收；（２）以法令明訂區段徵收應該通過「公益性、適當性、必要性、最後手段、以及完全補償」之測試；（３）以法令明定「公益性、適當性、必要性、最後手段、以及完全補償」之評估準則與操作方法。（4）棄除區段徵收之「強制性」，妥善處理或安置不願意參與區段徵收之地主。

二、政府利用區段徵收方式辦理開發是否須具有公益性與必要性？如是，
       公益性與必要性如何界定？

　　我國憲法明文規定：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障（第15條）；....人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障...（第143條）。其次，土地徵收條例第１條亦規定：為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。依憲法與土地徵收條例規定，政府利用區段徵收方式辦理開發應具有公益性與必要性，毋庸置疑。區段徵收之公益性與必要性應為保障人民生存權、工作權及財產權之必要條件，而非充要條件。為落實憲法保障人民生存權、工作權及財產權之精神，政府利用區段徵收方式辦理土地開發，除應該符合「公益性與必要性」原則外，亦應該符合「適當性、最後手段、以及完全補償」之原則。在此，「公益性」可定義為區段徵收行為必需合乎公共利益；「必要性」可定義為區段徵收行為不超越實現事業目的之必要程度，亦即達成事業目的須採影響最輕微之手段。「適當性」可定義為區段徵收行為適合於事業目的之達成，「最後手段」可定義為非採用區段徵收手段無法實現事業目的（亦即必需在協議價購、一般徵收、市地重劃、設定地上權等方式皆不可行時，才可採用區段徵收）。「完全補償」可定義為依市場自願性交易價格補償，此價格非限於土地現況使用價值或現況土地使用分區管制下之價值，它應涵蓋未來合理土地使用變更後之價值。

三、現行區段徵收之作業程序是否有須檢討改進之處？是否需要修改相關法令？

        現行區段徵收之作業程序可分為「準備作業」與「正式作業」兩個階段說明如下：

（一）準備作業階段

1. 範圍勘選（土地徵收條例第４條、土地徵收條例施行細則3條、區段徵收實施辦法第3、4、5、6條）。

2. 辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業（區段徵收實施辦法第7、8、9、10、11、12、14條、都市計畫法第26、27條）。

3. 範圍邊界分割測量（區段徵收實施辦法第13條）。

4. 建築改良物禁止事項之報核及公告（土地徵收條例第37條、土地徵收條例施行細則第34條）。

5. 地籍資料整理、調查及繕造清冊（土地徵收條例第12、24條）。

6. 徵收補償費查估及繕造清冊（土地徵收條例第30、31、32、33、34條、土地徵收條例施行細則第25、33條）。

（二）正式作業階段

1. 核定抵價地比例（土地徵收條例第39條、土地徵收條例施行細則第40條、區段徵收實施辦法第16條）。

2. 召開協議價購會議（土地徵收條例第11條）。

3. 召開區段徵收公聽會（土地徵收條例第38條、土地徵收條例施行細則第39條）。

4. 區段徵收計畫書之報核、審議及核准（土地徵收條例第38條、土地徵收條例施行細則第35、36、37、38條）。

5. 區段徵收公告及通知（土地徵收條例第18條、區段徵收實施辦法第19條）異議處理及通知（土地徵收條例第22條）。

6. 發給抵價地案件之申請、審查及核定（土地徵收條例第40、41、42條、土地徵收條例施行細則第42、44、45條、區段徵收實

    施辦法第20、21、22、 23條）。

7. 徵收補償費之發放或存入保管專戶（土地徵收條例第20、26條）

8. 公有土地及未登記土地之處理（土地徵收條例第43條、土地徵收條例施行細則第46、47、48、49條）。

9. 囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記（區段徵收實施辦法第24、25條、土地登記規則第99條）。

10. 工程施工（土地徵收條例施行細則第52條）。

11. 辦理抵價地分配（區段徵收實施辦法第26、27、28、29、30、31、32條）

12. 地籍整理（區段徵收實施辦法第33、34條）。

13. 囑託辦理機關開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記（區段徵收實施辦法第35、37條）。

14. 辦理抵押權或典權登記（土地徵收條例第42條、區段徵收實施辦法第36條）。

15. 土地之處分（土地徵收條例第44條）。

16. 財務結算（區段徵收實施辦法第41條）。

17. 撰寫成果報告（區段徵收實施辦法第42條）。

(資料來源：地政司)。

        現行區段徵收制度之改進應以前面所討論之法律面、政策面與制度面問題為優先，在法律面、政策面與制度面問題尚未釐清與解決前，建議暫停新辦區段徵收計畫。至於辦理中之區段徵收作業程序，建議：

1. 目的事業主管機關嚴謹評估區段徵收之公益性及必要性。

2. 協議價購會議、說明會、公聽會、聽證程序之改進，以及民眾意見或地主異議之處理應避免流於形式與應付了事。

3. 建議引進美國紐約都市計畫行政聽證與公共辯護制度，

4. 作業程序應包含安置計畫與程序之規定。

5. 徵收補償「按照徵收當期之市價補償其地價」，係依現況使用或依現況分區管制使用之「市價」補償，補償標準偏低，且所

    稱之「市價」缺乏公信力，應加以改進。

6. 「遲延、拒絕受領或不能受領之補償費逾十五年未領取者歸屬國庫」之規定不合乎憲法保障私有財產之規定，應刪除15年期

    限之規定。

7.  現行區段徵收制度是一種「強制性」合作開發事業，地主不同意也可強制執行。為減少區段徵收阻力，建議於作業過程中盡量減輕「強制性」，並給予地方政府在土地及建物改良費用補償、拆遷費、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼、其他安置條件與救助救濟手段上有較大彈性空間。

四、其他國家是否有以區段徵收方式辦理開發之制度？是否有值得借鏡之處？

   區段徵收是我國獨創之公私土地強制合作開發制度，世界上其他國家找不到有類似土地開發制度。此帶給我們之啓示是：我國獨創之區段徵收制度是否可加以廢除？這是一個應該勇敢與誠實面對的課題！