狗吠火車

土地徵收正義

楊重信/文化大學景觀學系教授

羅爾斯(John Rawls 1921~2002)之「無知之幕」思想實驗：設有一個「初始狀況」之存在，在此狀況下，社會上所有人在「無知之幕」之後面從事社會規範之選擇，幕後的每個人境遇完全相等，每個人都不知道自己在現實社會中之出身如何？才能如何？身份、地位、收入、以及財富等如何？一切要等到幕掀開時才能知道「我是誰」。在無知之幕後每個人到底會選擇什麼樣的集體生活治理原則？羅爾斯推論在幕後因各方處於平等，沒有脅迫與欺騙之不公平優勢存在，所以會擺脫自身偏見，理性地選擇可以保證每人都能公平分享社會利益之契約或原則，此種社會契約或原則就是「正義」原則。

「無知之幕」思想實驗給我們的啟示為：無知才能無私、無私才能做出公正的選擇，締結保證每人都能公平分享社會利益之契約。正義之基本原則包括：

（1）平等原則：人人有相等之權利與人人享有最大限度之基本自由；（2）差異原則：社會經濟之不平等必需符合：（a）機會均等：所有人對職務與地位之追求機會均等。（b）為社會底層謀福利（Maxmin）：對社會最弱勢的人有利。將正義之基本原則應用在土地所有權保障、土地利用、以及土地利益分配時，我們可以推論出在無知之幕後面不至於有人反對的「土地正義」原則：

（1）平等原則：平等保障土地之所有權、發展權及保育權。

（2）機會平等原則：土地發展機會平等。

一、一般土地徵收之原因

土地徵收是政府行使公權力，依法對特定私有土地給予補償後強制取得之行為，此種強制行為既使有給予補償，亦應要有高度之正當性。現行一般土地徵收之原因過於氾濫，例如：實施國家經濟政策、國營事業、工業區開發事業等非與「公共利益」直接關連之事業亦可基於國家對土地之最高主權，給予法定補償後強制取得。此種非為公共利益所為之土地徵收，對原地主而言，政府違反平等保障人民財產之「平等原則」與「發展機會平等原則」。

依現行法令規定，各級政府可用公告現值加成徵收農地與非都市土地，開發為「科學園區」、「科技園區」、「加工出口區」「一般工業區」；然後，以偏低地價或地租提供給工業興辦人或財團設廠，此種劫貧濟富之公權力行使，除違反前述之「程序正義原則」、「平等原則」外，工業興辦人無功受祿，違反「貢獻原則與應得原則」，其無助於弱勢者福祉之提升，亦有違「差異原則」或「分配正義原則」。

二、一般土地徵收之程序

雖然土地徵收條例第10條規定於徵收計畫確定前，應舉行事業計畫公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧；以及規定於第11條規定徵收之前先協議價購或以其他方式取得)協議不成，始得依法申請徵收。但土地徵收基本上是政府基於國家對土地之最高主權，強制補償與取得土地之手段，地主或利害關係人無法抗拒徵收，所謂協議價購，亦只是政府出價，民眾不得討價還價。所以，一般徵收之程序違反公平交易原則，以及違反正義之「程序正義原則」、「平等原則」、「機會均等原則」、以及「補償原則」。

三、一般徵收之補償

一般徵收按公告土地現值加成補償其地價，補償地價偏離鄰近建地市值（地主有異議時雖可依法申請復議，但成功案例有限。此種強制取得土地未給予合理補償行為，是一種「剝奪」私人財產之行為，違反「平等原則」、「程序正義原則」、「機會均等原則」、「完全補償原則」。

都市計畫區內之公共設施保留地可透過一般徵收程序，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價，其地上建築改良物則參照重建價格補償，此徵收補償標準顯然偏低。都市計畫公共設施保留地之土地發展機會長期或甚至無限期受到限制，徵收時補償又偏低，此有違「平等原則」、「程序正義原則」、「機會均等原則」、以及「補償原則」。

四、一般徵收土地之利用

土地法第208條規定徵收範圍應以應以其事業所必需者為限。土地徵收條例第49條第1項規定已徵收之土地，需用土地人應切實依核准計畫及所定期限使用。土地徵收條例第56條規定徵收之土地，得於徵收計畫書載明以信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間機構投資建設。惟實際執行時對事業所必需範圍之認定很寬鬆，徵收計畫書所載明之開發內容與強度往往很簡略，所以，超額徵收、以及假公共建設或聯合開發或土地開發之名徵收土地，犧牲農地地主權益，大肆圖利財團之情事。此舉嚴重違反「平等原則」、「程序正義原則」、「機會均等原則」、「補償原則」、以及一般所稱之「公平交易原則」。

五、區段徵收之原因

土地法第212條、平均地權條例第53條、土地徵收條例第4條等得實施區段徵收之規定過於寬鬆，舉凡新市區開發建設、舊市區更新、都市農業區與保護區變更為建築用地、工業區變更為住宅區或商業區、非都市土地實施開發建設、農村社區更新等皆得辦理區段徵收。區段徵收不僅是一種土地取得手段，而且是一種「強制性合作開發事業」。其制度設計形式公平，但實質上因具強制性質，對原地主財產權設限，其次為實現徵收目的、以及提高開發業者參與開發之誘因，往往需要壓縮原地主之利益。因此，違反「平等原則」、「機會均等原則」、「貢獻原則」、以及「補償原則」。

六、區段徵收之程序

區段徵收雖然於都市計畫變更過程有舉辦說明會與公開展覽等民眾參與程序，於區段徵收作業過程中，亦需根據土地徵收條例第11條召開協議價購會議、以及依土地徵收條例第38與39條規定召開區段徵收說明會，對地主異議之處理亦有所規定，但是實際上地主或利害關係人沒有拒絕之權力，地主於協議價購會議中亦處於不利之地位。區段徵收為一種強制性合作開發事業，地主不同意也可強制執行，違反「程序正義原則」、財產權保障之「平等原則」、「補償原則」等。

七、區段徵收之補償

依平均地權條例第54條：各級主管機關施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付 。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地 之單位地價折算之。領取地價補償者依平均地權條例第10條、土地徵收條例第30條規定按公告現值加成補償。此補償標準與一般徵收無異，此一般低於實價甚遠，違反財產權保護之「平等原則」、「機會均等原則」、「完全補償原則」以及一般所稱之「公平交易原則」。領取抵費地者，雖說抵價地面積以徵收總面積50％為原則；並不得少於40％。但根據權利價值折算後，一般約為30％ ； 亦即，強迫地主捐獻70％土地，以取得30％可建築用地，此有部分剝奪地主財產權之虞，違反財產權保護之「平等原則」、「機會均等原則」、「完全補償原則」以及一般所稱之「公平交易原則」。

八、區段徵收土地之利用

土地法第208條規定徵收範圍應以應以其事業所必需者為限。土地徵收條例第49條第1項規定已徵收之土地，需用土地人應切實依核准計畫及所定期限使用。土地徵收條例第56條規定徵收之土地，得於徵收計畫書載明以信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間機構投資建設。惟實際執行時對事業所必需範圍之認定很寬鬆，徵收計畫書所載明之開發內容與強度往往很簡略，所以，超額徵收、以及假公共建設或聯合開發或土地開發之名徵收土地，犧牲農地地主權益，大肆圖利財團之情事。此舉嚴重違反「平等原則」、「程序正義原則」、「機會均等原則」、「完全補償原則」、以及一般所稱之「公平交易原則」。