楊重信對「住宅法草案」之意見－狗吠火車

對「住宅法草案」之意見

楊重信

（文化大學景觀學系教授）
cyang@econ.sinica.edu.tw

http://www.wretch.cc/blog/Quovadis

一、 羅爾斯(John Rawls 1921~2002)「無知之幕」後面的居住正義

（一）在「無知之幕」後面對「居住」所締定之「社會契約」就是「居住正義」。

（二）居住正義原則：

1.平等原則：

「全體國民不論其所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶特性、族群文化

如何，應平等得到有尊嚴之住宅安排」。

            「土地非經私人施以勞力資本而增加之發展權，應歸人民共享」（建議在保障

                既得法定容積之前提下，任何新創設之建築發展容積應由人民共享，每人憑

                身份證字號發給建築容積憑證1000平方公尺）。

2. 差異原則

             「容許社會強勢者尤其是富豪擁有豪宅或高級住宅之不平等條件存在之必要條

                件為社會底層的人必須能因而獲得最大可能之改善」（富人及經濟能力相對

              好而能在自由住宅市場內購置或租用豪宅或高級住宅的人應該擔負照顧無力

                購置或租得起合乎最低居住標準住宅之家庭）。

3.應得原則：

「地主、開發業者、更新實施者從土地發展或改良所獲得利益不得超過其所

應得。不屬於應得之利益應移轉給社會弱勢。」

二、 對住宅法立法之基本看法

（一）目標：實現「居住正義」

（二）標的：除需特殊照顧者外，以「低收入戶」、「中低收入戶」、以及「中收入戶」

為主要照顧對象。

（三）定義：

（1）低收入戶：總所得低於地區中位家戶總所得40%之家戶（含「社會救治法」所界定

之「低收入戶」。

（2）中低收入戶：總所得介於地區中位家戶總所得40%至80％之家戶。

（3）中收入戶：總所得介於地區中位家戶總所得80%至120％之家戶。

（四）政府責任：低收入戶之住宅照顧由政府負全責、中低收入戶由政府協助租用「合理

租金住宅」或「合乎其租金負擔能力之住宅」、中收入戶由政府協助購置「合理價位

住宅」。

（五）合理租金與合理價位標準之訂定：出租住宅單元之租金及居住費用（包括水電費、

        瓦斯費等）以不超過合乎租用資格家戶總所得之 25%為負擔能力上限。出售住宅單

       元之房價與居住費用（包括：貸款利息、房屋稅、地價稅、房屋保險費、水電瓦斯費

      、以及維護費等）合併計算之每月負擔以該家戶總所得之35%為負擔能力為上限。

（六）合理價位住宅（一般民眾負擔得起之住宅）：包括前述供中低收入戶租用之合理租

金住宅，以及供中收入戶承購之合理價位住宅。

（七）合理價位住宅之供給政策：建議落實「居住正義之差異原則」，由社會上處於強勢

       、有能力於自由市場依市價購屋者尤其是購置豪宅者，照顧社會弱勢者。策略上建

          議採用美國所廣為採用之「包容分區管制制度」（Inclusive zoning system），於住

          宅法中明文要求住宅建築業者及都市更新實施者於興建一定規模樓地板面積以上者

     （例如總樓板面積達10000平方公尺以上者），應依所獲得之建築容積獎勵（指法定

       容積以外之容積）「對價」提供「合理價位住宅」，或明文規定至少應提供一定比例

       之樓板面積（例如至少10%至25%）作為出售或出租「合理價位住宅」。

三、建置合理價位住宅制度之具體建議

（一）實施準強制性之包容分區

（1）現行建築容積獎勵制度殊為不合理，將屬於社會之財富幾乎無對價地奉送給特定之

對象，完全背離「正義原則」，假設現行建築容積獎勵制度不變，則前述提供合理價位

住宅之要求應為強制性，且所應提供之比例應與建築容積獎勵程度成正比或有合理之對

價關係（例如：現行容積獎勵以都市更新及大眾捷運建設土地開發之獎勵最高，其發展

業者或投資者應提供20％以上樓板面積作為合理價位住宅）。

（2）若現行容積獎勵制度有法律依據者（如都市更新）維持原規定，而無法律依據者

（包括：各種行政命令所規定者、依細部計畫程序偷雞摸狗偷渡者（如：台北好好看之

容積獎勵）、以及行政首長濫權決定者在內）由中央主管機關統一解釋將所有變相圖利

財團或地主之建築容積獎勵全部歸零（按現行缺乏強而有力法令依據之容積獎勵措施皆

是規定「得予獎勵」，而並非「應」予獎勵，遺憾的是我們之行政官員迎合財團、建商、

地主等之意圖竟然「得」與「應」不分，此頗耐人尋味），則建議有法律依據維持原規

定者（如：都市更新）強制規定應依建築容積獎勵程度對價提供至少20%樓板面積規劃

為合理價位住宅，至於原建築容積獎勵歸零者則規定應依個案建築基地所處地區之容受

容積規定容積獎勵上限並依獎勵程度對價提供10%至25%樓板面積作為合理價位住宅。

（二）自願性包容分區：為擴充「合理價位住宅供給」，對於自願參與或提供額外之合

理價位住宅或全部為合理價位住宅之住宅發展業者或非營利組織，除給予容積獎勵外，

可額外考慮提供減稅或扣除額措施（如美國1986稅改法案（Tax Reform Act of 1986）

所明定之「The Low Income Housing Tax Credit，LIHTC)以鼓勵自願性之合理價位住宅

方案。

（三）合理價位住宅類別與租售對象：「合理價位住宅」（或稱為中低收入家庭負擔

得起之住宅）包括：有產權單元（ownership units）與承租人單元（Renter units）兩

類，前者依政府規定之價格出售，後者依政府所定之租金出租。前者建議以地區中位家

戶總所得80%至120％之家戶（中收入戶）為出售對象，後者以地區中位家戶總所得之

40%至80％家戶（中低收入戶）為對象，家戶總所得未達地區中位所得40%之家戶及

「社會救治法」所定義之「低收入戶」則納入社會救助範疇，由政府全面照顧。

（四）負擔得起之房價與租金標準（affordability）：出售單元房價之訂定建議將利息、

房屋稅、地價稅、房屋保險費、水電瓦斯費、以及維護費等合併計算後所折算之每月

負擔不超過該家戶總所得之35%作為負擔能力為上限。出租單元之租金則建議以不超

過合乎資格家戶總所得之25%為負擔能力上限。

（五）繳交代金：建議以不得繳交代金為原則，例外情況應明確規定，且所繳交之代

金應以所獲得獎勵容積之獲利為計算基礎，不得低於獎勵容積淨利之75%。

（六）移地興建：建議以不可移地興建為原則，以達到社會階層混合之目的，例外情

況必須經過特許，特許條件應明確，且移地興建之總樓地板面積或戶數應與該建築個

案所獲得獎勵容積獲利有明確之合理對價關係。

（七）公地興建合理價位住宅：建議明文規定公有非公用可建築用地應優先作為提供

社會救助法之住宅照顧與合理價位住宅之資源，直接由政府興建、或與民間合建、或

在附帶提供一定比例為合理價位住宅之條件下處分、或是規定標售後應提撥一定比例之

收入作為興建合理價位住宅之用。另外，政府以市地重劃或區段徵收手段取得之抵費地

於支應市地重劃或區段徵收建設及相關費用後，剩餘之土地應優先作為合理價位住宅用地。

四、實施包容分區管制，由獲得建築容積獎勵之地主、住宅發展或建造業者提供合
理價位住宅之理由

（1）政府債臺高築，顯然無足夠能力負擔照顧低收入、中低收入、以及中收入者之住宅

需求。

（2）實施包容分區管制制度，要求獲得容積獎勵之住宅發展或建造業者提供合理價位住

宅，無「剝奪私人財產」之疑慮。

（3）政府可以不必使用公共資金，即可增加合理價位住宅之供給。

（4）可促進社區或鄰里或建築物內之社會混合，減輕社會隔離與仕紳化（gentrification）

現象。

(5)可落實居住正義之平等原則、差異原則與應得原則。

五、住宅市場資訊公開議題

建議將（1）「平均地權條例」第47條及第81條之2、（2）「不動產經紀業管理條例」

第24條之1、第24條之2及第29條修正草案、（3）「地政士法」修正案、以及（4）「住

宅法草案」合在一起思考，如何有效取得正確資訊？申報責任歸屬如何？如何勾稽？罰

則應該多重？不過，無論如何一定要強制申報交易價格才能奏效。

六、住宅資金

建議設置「住宅基金」，基金來源建議包括：（1）政府編列預算，（2）地稅總收入

之一定比例之撥入，（3）房屋稅收入之一定比例之撥入，（4）公有土地處分收入之一定

比例之撥入，（5）出售建築容積收入之一定比例之撥入，（6）租金收入，（7）基金孳

息及贈與收入等。

七、專責機構

建議於中央成立「住宅及都市發展部」，於地方成立「住宅及都市發展局」，以及允許

設置以管理合理價位住宅為目的之非營利「住宅協會」（Housing associations）。

八、空屋問題

內政部營建署99年第三季住宅統計資料顯示，台灣住宅存量為788.35萬戶，總家戶數為

781.83萬戶，將住宅存量加以平分，則幾乎每一家戶已可分到一戶住宅，但實際情況是全體

家戶中有12.11％，約為95萬家戶所住房屋非屬自有（根據主計處之家庭收支調查資料推估

而得）。另根據營建署委託研究之「空屋資訊推估」報告，去年全台灣之空屋高達92萬戶

（平均空屋率為11.67％），其中，台北市有9.6萬戶空屋、新北市有17萬戶空屋，兩市合計

有26.6萬戶空屋，台北市空屋率高達15％（約14萬戶），空屋就是無人居住的房子，在房價

高漲，一屋難求，近百萬人無自用住宅可住之情況下，為何如此龐大數量之非自用住宅既不

出售也不出租呢？其主要原因為房地產之持有成本（包括：貸款利息、地稅以及房屋稅等之

負擔）太低，使得投資房地產的誘因很大，手上有錢的人只要預期房地產增值會大過於其

持有成本，則會將購置房地產列為優先考慮對象；所以，名下有2戶、3戶、甚至數十戶者

比比皆是。降低囤積房屋任其閒置不用之有效措施為大幅提高非自用房屋與土地之持有成

本，例如：採取降低非自用住宅之貸款乘數與貸款年限、提高非自用住宅貸款利率、按實

價課徵非自用住宅之地稅與房屋稅、課徵空屋稅等措施。若大量空屋能釋出成為市場之有

效供給，則房價將可下降，使得合理價位住宅之供給隨之增加。建議將可有效提高非自用

房屋持有成本之具體措施納入住宅法。