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這一篇是2002年9月3日發表於中國時報第十五版時論廣場的文章，當時推動立法之「國土綜合發展計畫法」早已胎死腹中，如今正在推動中之「國土計畫法」立法是否會重蹈覆轍，再次胎死腹中，甚難預料。我過去常說：一定要「風不調、雨不順、國不泰、民不安」，來場大災難，「國土計畫法」才有可能誕生。不過事實證明我說的話是錯的，因為這幾年來台灣不是幾乎每年都有大規模之自然災害嗎？那「國土計畫法草案」為什麼仍然躺在立法院呢？難道政治人物真的是無血無淚麼？政治真的是「高明的騙術」嗎？我把這一篇文章轉載於此，與真心愛台灣、擔心「國土計畫法」夭折的人共同打氣。
自民國八十七年底「全國國土及水資源會議」決議制定「國土綜合發展計畫法
」（以下簡稱「國土計畫法」），迄今已近四年。此法草案於九十一年四月三日經
立法院內政及民族委員會審議修正通過（一讀）。於九十一年四月二十五日立法院
院會二讀時，由於台聯黨團提出異議，退回朝野協商；九十一年五月二十四日立法
委員段宜康等召開公聽會，與會專家學者多持反對態度，且認為時效上非急迫，同
時總統府「國土保育及開發諮詢委員會」提出「新世紀國土改造」報告，建議撤回
「國土綜合發展計畫法」，將水、土、林業務整合，納入政府改造方案。
近年來國內外經濟、社會或實質環境變化很大，舉其犖犖大者如：全球化現象日
益顯著、國際競爭日趨劇烈、全球接軌之必要性愈趨迫切；加入WTO 對農業之衝擊
逐漸浮現，大量剩餘農地何去何從亟待面對；經濟成長趨緩、傳統產業出走、產業
升級遲緩、人口成長已快進入零成長階段，人口年齡結構逐漸老化；國土資源不當
或過度開發之後果顯現，天然災害頻仍，國民生命財產與產業發展遭受嚴重威脅
等。這些變化情勢與國土發展息息相關，亟需於國土計畫法中加以具體因應，以匡
導過去國土開發之偏差，以及開創契機，提升國家競爭力。因此，該法草案面臨可
能需要撤回重修之命運，何嘗不是件值得慶幸之事。以下謹提供一些基本看法供參
考。
（一）立法目的宜強調促進國土資源配置效率之提升、生活環境品質之改善、國土
開發利得分配之公平、國土資源之永續利用、以及國土之保安，不宜再強調
促進區域均衡發展以及縮小城鄉差距。
（二）國土分區與用地分類系統應予以重建，將現行之都市土地與非都市土地之十
種分區、十八種用地系統依國土綜合發展目標歸類成功能分區，再於其下界
定用地別；例如，在功能分區上，可將國土分成可發展區（含農牧用地）與
保育區兩大類，訂定土地利用與保育方針，並且設置專責管理單位。
（三）應於可發展區（含農牧用地在內）全面實施開發許可制，拋棄總量管制及所
謂規劃後有秩序釋出農地之作法，讓可發展區內土地之開發在開發許可制規
範下發揮市場機能。惟為維護農業生產環境，可於開發許可制度中明列配套
措施。此外，亦應建立機制，以防止地方政府大肆擴大或新訂都市計畫而不
加以開發建設，遂行利益輸送與政治目的。
（四）「國土計畫法」應建立國土資源（尤其是農地資源）重配置之市場誘因與內
化機制，以提升國土資源之配置效率（包括部門與空間配置效率在內）。其基
本構想為以地價稅、環保稅費、以及發行生態公債為財源（內化之考量）建立
國土資源公益機能補償制度，提供市場誘因導引資源作有效率之配置。
（五）建立跨域都會區域計畫制度，健全都會區域發展，以利與全球接軌。
（六）明訂國土計畫指導與協調空間發展、部門公共建設以及中長程預算分配之權
力與審議機制。
（七）擴大課徵地價稅之適用地區，例如，擴充至全部可發展用地；於都市計畫擴
大或新訂地區、實施開發許可地區、以及其他變更為發展用地地區實施公告
地價與公告現值兩價合一，依市價評定地價，據以課徵地價稅。至於目前已
課徵公告地價地區（僅有十二點三萬公頃）則建議與地區更新或地區公共建
設方案結合，實施增額地價稅財務制度（Tax Incremen t Financing
System），逐步調高地價稅基，並將因稅基擴大所增加之地價稅收入專款專
用於地區更新或地區公共建設。
最後，吾人要指出國土計畫法之立法必須與政府組織再造以及行政區劃之調整密
切配合，國土計畫法不宜孤鳥單飛，漠視國內外之發展趨勢，以及其他制度之變
革。況且，行政部門若有心做事，在「國土計畫法」尚未立法情況下，亦可先行從
事國土規劃工作。爰此，在此呼籲行政部門撤回該法草案，拋棄舊思維，作大幅度
之修正。
自民國八十七年底「全國國土及水資源會議」決議制定「國土綜合發展計畫法
」（以下簡稱「國土計畫法」），迄今已近四年。此法草案於九十一年四月三日經
立法院內政及民族委員會審議修正通過（一讀）。於九十一年四月二十五日立法院
院會二讀時，由於台聯黨團提出異議，退回朝野協商；九十一年五月二十四日立法
委員段宜康等召開公聽會，與會專家學者多持反對態度，且認為時效上非急迫，同
時總統府「國土保育及開發諮詢委員會」提出「新世紀國土改造」報告，建議撤回
「國土綜合發展計畫法」，將水、土、林業務整合，納入政府改造方案。
近年來國內外經濟、社會或實質環境變化很大，舉其犖犖大者如：全球化現象日
益顯著、國際競爭日趨劇烈、全球接軌之必要性愈趨迫切；加入WTO 對農業之衝擊
逐漸浮現，大量剩餘農地何去何從亟待面對；經濟成長趨緩、傳統產業出走、產業
升級遲緩、人口成長已快進入零成長階段，人口年齡結構逐漸老化；國土資源不當
或過度開發之後果顯現，天然災害頻仍，國民生命財產與產業發展遭受嚴重威脅
等。這些變化情勢與國土發展息息相關，亟需於國土計畫法中加以具體因應，以匡
導過去國土開發之偏差，以及開創契機，提升國家競爭力。因此，該法草案面臨可
能需要撤回重修之命運，何嘗不是件值得慶幸之事。以下謹提供一些基本看法供參
考。
（一）立法目的宜強調促進國土資源配置效率之提升、生活環境品質之改善、國土
開發利得分配之公平、國土資源之永續利用、以及國土之保安，不宜再強調
促進區域均衡發展以及縮小城鄉差距。
（二）國土分區與用地分類系統應予以重建，將現行之都市土地與非都市土地之十
種分區、十八種用地系統依國土綜合發展目標歸類成功能分區，再於其下界
定用地別；例如，在功能分區上，可將國土分成可發展區（含農牧用地）與
保育區兩大類，訂定土地利用與保育方針，並且設置專責管理單位。
（三）應於可發展區（含農牧用地在內）全面實施開發許可制，拋棄總量管制及所
謂規劃後有秩序釋出農地之作法，讓可發展區內土地之開發在開發許可制規
範下發揮市場機能。惟為維護農業生產環境，可於開發許可制度中明列配套
措施。此外，亦應建立機制，以防止地方政府大肆擴大或新訂都市計畫而不
加以開發建設，遂行利益輸送與政治目的。
（四）「國土計畫法」應建立國土資源（尤其是農地資源）重配置之市場誘因與內
化機制，以提升國土資源之配置效率（包括部門與空間配置效率在內）。其基
本構想為以地價稅、環保稅費、以及發行生態公債為財源（內化之考量）建立
國土資源公益機能補償制度，提供市場誘因導引資源作有效率之配置。
（五）建立跨域都會區域計畫制度，健全都會區域發展，以利與全球接軌。
（六）明訂國土計畫指導與協調空間發展、部門公共建設以及中長程預算分配之權
力與審議機制。
（七）擴大課徵地價稅之適用地區，例如，擴充至全部可發展用地；於都市計畫擴
大或新訂地區、實施開發許可地區、以及其他變更為發展用地地區實施公告
地價與公告現值兩價合一，依市價評定地價，據以課徵地價稅。至於目前已
課徵公告地價地區（僅有十二點三萬公頃）則建議與地區更新或地區公共建
設方案結合，實施增額地價稅財務制度（Tax Incremen t Financing
System），逐步調高地價稅基，並將因稅基擴大所增加之地價稅收入專款專
用於地區更新或地區公共建設。
最後，吾人要指出國土計畫法之立法必須與政府組織再造以及行政區劃之調整密
切配合，國土計畫法不宜孤鳥單飛，漠視國內外之發展趨勢，以及其他制度之變
革。況且，行政部門若有心做事，在「國土計畫法」尚未立法情況下，亦可先行從
事國土規劃工作。爰此，在此呼籲行政部門撤回該法草案，拋棄舊思維，作大幅度
之修正。
（作者為中國文化大學景觀學系教授、澄社社員）
本文原載於中國時報 2002年九月三日 第十五版 時論廣場
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