內政部於 民國87年9月7日 依據文化資產保存法第三十五條第一項規定以內政部（87）台內營字第8772698號令訂定發布「古蹟土地容積移轉辦法」。接著，內政部於88年6月以內政部（88）台內營字第8872676號令發布「都市計畫容積移轉實施辦法」，該辦法除具有紀念性或藝術價值建築一項可引用文化資產保存法第三十五條第一項規定而有法律依據外，其餘有關公共設施保留地之容積移轉則無法源依據。後來都市計畫法於 中華民國九十一年十二月十一日 總統華總一義字第○九一○○二三九○六○號令增訂第八十三條之一條文，規定公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。內政部隨即於91年12月31日依都市計畫法第八十三條之一第二項規定訂定「都市計畫容積移轉實施辦法」。依中央法規標準法第五條之規定，關於人民之權利、義務者應以法律規定之。都市計畫容積移轉實施辦法顯然涉及人民之權利，此在91年12月31日以前不以法律規定，顯然有所不妥。都市計畫法於 中華民國九十一年十二月十一日 總統華總一義字第○九一○○二三九○六○號令增訂第八十三條之一條文，雖為都市計畫容積移轉實施辦法提供法源依據，不過該增訂條文有關公共設施保留地及公共開放空間之容積移轉規定既違反都市計畫立法精神與規劃原則，且顯然會導致都市環境品質惡化、以及社會不公之後果。因為：（1）建築容積移轉必需要有建築容積才能移轉，公共設施保留地及開放空間並無建築容積，那又如何能移出？ （2）以容積移轉方式取得公共設施保留地及開放空間，實務上之操作方式是由可建築用地地主或開發者取得公共設施或空地所有權後將其捐給政府，然後政府規避都市計畫法定程序，即逕予新創容積，容許捐贈公共設施用地者在其建地上獲得該新創容積，此種作法之適法性與合理性甚為可議。古蹟之容積移轉與公共設施保留地之容積移轉顯然不同，古蹟之容積移轉是容許將原依法可建築之基準容積因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之劃定、編定或變更而受到限制部分移至其他地區建築使用，而公共設施保留地之容積移轉是無中生有；將古蹟之容積移轉與公共設施保留地之容積移轉混為一談是一謬誤。（3）以容積移轉方式取得公共設施及開放空間，其接受基地所接受之容積既然是新創容積，其將衍生新的公共設施需求，此新增需求如不加以滿足，則顯然會使接受基地關連地區之公共設施水準下降；現行各種巧立名目對地主或開發者傾斜之容積獎勵規定對都市發展之衝擊亦是如此，最終之結果為肥了可建地地主與財團，而讓都市環境品質逐步向下沈淪。基本上，本人認為都市計畫法第83條之1有關得以容積移轉方式取得公共設施保留地及開放空間之規定顯然在公共設施用地取得及容積移轉之間犯了不當連結之錯誤，而有待立法諸公廢除此規定，以及應於都市計畫法中明訂各類公共設施用地取得及經費負擔方式。抑有進者，本人強烈建議台北市議會於制訂臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例時，將私人公共設施保留地及開放空間排除在送出基地之列（亦即刪除臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例草案之第3條涉及私有公共設施保留地之項目）。
本人反對以容積移轉方式取得私人公共設施保留地及公共開放空間之原因除上述者外，尚包括：（1）就容積接受基地之地主或開發者而言，古蹟及歷史建築定著土地之容積移轉成本遠較公共設施及公共開放空間容積移轉成本高，所以公共設施保留地及公共開放空間之容積移轉將排擠古蹟及歷史建築定著土地之容積移轉，使得古蹟及歷史建築之容積移轉不可行。（2）公園用地、綠地、廣場、以及道路用地等公共設施，其中大部分之受益範圍與受益對象明確，其用地之取得與建設費用理應落實「受益付費原則」由受益者負擔，不宜由全市民負擔，更不宜以犧牲都市環境品質之容積移轉方式取得。現行法令中不乏可落實「受益付費原則」之公共設施保留地經費籌措工具，例如：藉由工程受益費之開徵、以及地價稅稅基之提高（例如：在一定期限內逐步提高公告價值使等於公告土地現值，之後並實施兩價合一），以籌措公共設施及公共開放空間取得費用。（3）都市公共設施用地之取得與興闢為都市計畫事業之一，都市計畫主管機關有責任拿出具體有效之辦法，加速取得公共設施保留地，而不是枉顧公共設施保留地地主之權益，且以一個充滿爭議且不能保障地主權益之「容積移轉」手段唬弄公共設施保留地地主。
基於上述之考慮，謹提供下列建議供參考：
（1） 建議將私有公共設施保留地（含公共開放空間）排除在得作為容積移轉送出基地之列；亦即，刪除「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例草案」第三條第一項第二款、第三款及第二項。換言之，建議第三條所規定得作為送出基地之土地以「經市政府登錄公告為歷史建築所定著之私有土地」為限，至於古蹟容積移轉則回歸內政部訂頒「古蹟土地容積移轉辦法」之規定。公共設施保留地之取得則建議請市府擬訂「台北市公共設施保留地取得方案」，將公共設施依其受益對象與受益範圍加以分類，分別訂定取得方式與財務。受益對象明確或受益範圍明確者宜以受益者付費原則訂定取得方式，收益對象廣泛或不明確者宜以編列預算或其他財源籌措方式取得。
（2） 「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例草案」是依據都市計畫法83條之1以及依循內政部訂頒「都市計畫容積移轉實施辦法」之制度架構而擬訂。都市計畫法83條之1第1項規定：公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，「得」以容積移轉方式辦理；並非規定「應」以容積移轉方式辦理。因此，都市計畫法83條之1並未強制規定以容積移轉方式取得公共設施保留及公共開放空間等。內政部頒布之「都市計畫容積移轉實施辦法」第四條第一項規定：直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，「得」考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。依此，審查許可條件之規定只要經過該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過即可；亦即，台北市是否有必要制訂「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例」值得再思。再者，如果台北市政府要訂定審查許可條件或台北市議會要制訂「審查許可條件自治條例」則必需考量台北市之「都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序」。由「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例草案」之條文內容觀之，雖然可看出其為降低實施容積移轉對都市發展品質之衝擊所做之努力，例如將山區公園排除在公共設施容積送出基地之列，但仍看不出此自治條例所規範之「公共設施容積移轉」與「都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序」之量化關係；亦即，缺乏有關台北市實施容積移轉對都市發展衝擊之評估研究，以澄清是否長期會造成容積接受地區之都市發展超過負荷、公共設施水準低落、以及都市土地使用效率下降等現象。抑有進者，該自治條例中亦未見有任何配套措施以落實總量管制，以及補足因為實施公共設施保留地容積移轉新創容積所衍生之公共設施用地需求量。基於上述考慮，建議將「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例草案」退回台北市政府重新研議。
（3）「臺北市都市計畫容積移轉審查許可自治條例(草案)」法規影響評估報告之內容太簡略，建議應退回重新評估，法規影響評估（Regulatory Impact Assessment，RIA）應明確陳述背景、問題與困難所在、規範目標，並提出各種可能採取之措施，評估其實施對社會、企業及政府影響之相關效益與成本，評估後如果以容積移轉方式取得公共設施保留地之淨社會效益較採取其他方式為低，或其淨效益很小或甚至為負則應明確建議放棄以容積移轉方式取得公共設施保留地，以及明確提出可獲得較高社會淨效益之公共設施保留地方式（不宜先決定要實施公共設施容積移轉，然後法規影響評估徒具形式敷衍了事，先射箭，後劃靶）。
（4）建議台北市政府將未開闢大型之山區公園（面積約 253.47公頃）循都市計畫程序將其恢復或變更為「保護區」。
（5）台北市過去辦理主要計畫通盤檢討是以個別計畫區為範圍加以檢討，似乎幾十年來從未從都會整體發展及容受力之觀點，辦理過全市性之主要計畫通盤檢討，所以究竟捷運車站周邊地區及其他適合再發展地區可調高之容積發展量有多少無從得知；另一方面，究竟台北市為調適氣候變遷衝擊（尤其是洪水、都市熱島效應、乾旱、以及海平面上升等衝擊）、以及保護生態與環境宜規劃增設之綠地與開放空間、滯洪池、人工溼地、以及洪水緩衝地或洪水平原在何處？面積有多大？亦是毫無規劃？ 按台北市之都市計畫是在全球氣候變遷趨於明顯以及極端氣候事件發生頻率增加之前即大底已定，後來之變更幾乎都是將低活動強度之使用變更為高活動強度之使用，且將可發展容積大幅提高，而可謂幾乎不考慮如何透過都市規劃手段降低氣候變遷衝擊所提高之脆弱度及可能之損害。舉例言之，莫拉克颱風所帶來之雨量（2009年8月7-9日3天內累積降下2.5公尺至3公尺之雨量）如果下在台北盆地後果會如何？可以想像得到的是不必等3天，可能只要連下2天，台北地下捷運與地下街即會成為地下水庫，發揮蓄洪功能（捷運建設之附加價值！），下到第3天則台北都會很多地區會是汪洋一片。試問台北市為這種可能發生之極端氣候事件有做任何準備嗎？台北市為調適氣候變遷之衝擊，確實有必要重新思考台北市之未來發展型態與強度，在防洪及都市熱島退燒方面有必要增加綠資源存量以及設置滯洪池、蓄洪池、人工濕地、生態溝渠、以及洪水緩衝空間等；亦即，主要計畫通盤檢討時，為調適氣候變遷之衝擊勢必有許多地區必需降低發展強度及必需將伺機要開發之農業區（如：關渡平原）永久保留為生態綠地。為此，建議台北市政府儘速辦理主要計畫通盤檢討，並且將捷運車站周邊地區及其他適合再發展地區可增加之容積作為政策用途，將其規劃為原依法可建築基準容積因主要計畫變更而受限容積之接受區，以及作為取得生態綠地（如：關渡平原）之補償籌碼。
（6）一宗基地容許建築之容積是該宗基地財產權之一部分，但此部分財產權屬於社會財富，過去依都市計畫程序已賦予一宗建地之法定容積率，不論其是否合理，既然已賦予則應予以維護；但是，後來因為公共建設（如捷運系統建設、上下水道建設等）、技術進步、社會經濟發展、以及自然資本形成等因素所新創造出來之容受容積則當然不屬於原地主，而應歸屬全市民所擁有。舉例言之，捷運車站周邊地區（半徑約400 -500公尺 ）之土地可調高之容積當然不屬於該地區地主所有；市政府是全體市民之代理人，此代理人應該沒有正當性去巧立名目（以容積移轉、都市更新獎勵、捷運車站周邊發展區（TOD）獎勵、以及其他各種獎勵）慷市民之慨，將原法定容積（基準容積）之外可增額發展之容積以不偏低之對價將其輸送給捷運車站周邊地主，此種作法殊為不當。為落實新創或增額容積財富歸全體市民共享之原則，建議：（a）將所有新創容積平均分配給全體市民，可建地之地主在容受容積總量管制下申請建築時，基準容積之外之容積必需向其他市民購買。（b）將所有新創容積在公開市場標售，標售收入優先作為公共設施保留地取得及都市建設之用。
（7）如果台北市議會執意要將私有公共設施保留地（含公共開放空間）納入容積移轉審查許可自治條例，則本人建請將下列幾點納入考量：
（a）應實施容受容積總量管制，明確劃設容受容積總量管制之接受區，作為規範各區內基地容積上限之依據（請參閱台北市政府都市發展局2007年委託本人辦理「北市土地使用績效分區管制機制制度之建立」之研究成果）。
（b）應重視社會公平性，包括送出基地地主、接受基地地主、接受基地周邊地居民、以及社會大眾間之公平。
（c）容積換算公式不可過度向接受基地地主或開發者傾斜：建議不要採用公告現值作為換算基準，而改以市值為換算之基準，有交易價格可稽者以交易價格為準，沒有交易價格可稽者，則可藉助估價師制度從事估價。
（d）落實民眾參與外部成本內部化：建議市府制訂「開發基地周邊地區環境衝擊評估辦法」（Development Impact Assessment，DIA），以落實民眾參與、以及內化外部成本（請參閱台北市政府都市發展局2007年委託本人辦理「北市土地使用績效分區管制機制制度之建立」之研究成果）。
（本文作者：楊重信 / 文化大學教授）
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