楊重信/文化大學景觀學系教授
（原文為7/16/2011玉山講堂第2場之書面資料）
台灣有很多地方是颱風、暴雨、暴潮、山崩、土石流、乾旱、地震等激烈自然力經常
作用的地區，自然力作用力是自然現象，它不會單獨發生「自然危險」（natural hazard）
，自然危險是人、房屋、資產、產業、以及基礎設施等「暴露」（exposure）於激烈自
然力作用的地區所造成；亦即，生命與財產不暴露於自然力作用地區，則不會有自然
危險。自然危險屬於潛在的危險，當自然作用力如：颱風、豪雨、大旱、山崩、土石
流、地震等實際發生時，自然危險就會體現為「自然災害」（natural disaster）。自然
災害會造成各種直間接的實質與非實質損失。自然災害所帶來總損失之規模取決於：
自然作用力的規模與強度；人為活動暴露的規模、空間關聯、社會及產業經濟關聯的
程度；以及居民、社區、企業、團體與政府對自然危險與災害之「調適容量」
（adaptation capacity），這包括各種為避免或減少自然災害損失而採取的減輕措施，如:
築堤、滯洪、提高構造物耐震係數與回復力、建置災害防救系統、實施土地使用管制
等。換句話說，如果我們能明確知道台灣那些地區是自然力激烈作用的地區（災害潛
勢地區），或是明確知道激烈自然力發生的機率，而能儘量避免暴露於這些危險地區
，以及增強對自然危險之調適容量，則可以大幅降低自然危險程度以及降低自然災害
的損失。
台灣受到自然環境的限制，都市發展與基礎設施主要集中於狹長的西部平原，人口
與產業活動密度非常高。在土地發展壓力下，不少市鎮、村落、產業設施、以及基礎
設施「暴露」在各種潛在自然危險地區，每當颱風、暴雨、山崩、土石流、地震、暴
潮來襲時，即很容易發生嚴重的自然災害。近年來在氣候變遷與頻繁發生的極端氣候
事件衝擊下，更是每年大小天災不斷，使得台灣寶島幾乎成為一個「災難島」。利用
內政部營建署委託學術研究機構辨識的各種自然災害潛勢圖、以及人口與工商服務業
空間分布資料，從事空間套疊分析，發現：台灣本島有31萬公頃、866萬人、271萬戶
、37萬家工廠、276萬員工、淨值10.1兆元的工廠固定資產暴露於一種潛在自然危險地
區內；有2.85萬公頃、120萬人、37萬戶、3.8萬家工廠、27.8萬員工、淨值1.27兆元的
工廠固定資產暴露於同時有二種潛在自然危險的地區內；有4500公頃、18.7萬人、5.4
萬戶、4,800家工廠、1.6萬員工、淨值362億元的工廠固定資產暴露於同時有三種潛在
自然危險的地區內；約有131公頃、1.9萬人、5,500戶、289家工廠、740員工、淨值12.5
億元的工廠固定資產暴露於同時有四種以上潛在自然危險的地區。
官方資料顯示過去半個世紀以來，台灣因自然災害死亡的人數有8,564人，受傷
27,090人，房屋全倒與半倒54萬戶，農漁業、水利、交通設施、以及房屋直接損失約
為1.2兆元；加上間接損失與人命傷亡的勞動報酬損失時，總損失將遠超過2兆元；若
再將尚未計入的間接損失，如：救援的成本、放天災假造成的生產損失、機場與港口
關閉的營運損失、鐵公路中斷的營運損失，以及無形的損失如：往生者親友之精神損
失、受傷者的精神損失、居民受到驚嚇的損失、維生系統與交通系統中斷所造成生活
不便的損失等，則自然災害總損失更為龐大。在台灣，大家似乎不太在意自然災害損
失，大多數人會把自然災害損失當作是不可抗力因素所造成，政府更是會把責任歸為
天地不仁所造成，而不願意省思，這到底是天災或是人禍？現代科學技術很進步，潛
在自然危險地區是可以透過科學方法加以辨識的，自然災害風險的大小是可以加以預
測的，自然災害調適的減災成效也是可以預估的。既然如此，政府如果因循苟且、推
諉塞責，不願意掌握完整的自然危險與災害風險資訊，不告知國人知道何處有自然危
險，不願意健全國土規劃、開發、保育與管理的法令制度，不願意確實從事國土規劃
與採取有效的分區管理措施以減少暴露，不願意積極提高自然災害的調適容量，民間
企業與民眾也不願意調整土地利用行為，則不應該說自然災害損失純屬「天災」所造
成，天災與人禍存乎一線間，政府不積極作為，使得自然災害損失無可避免或減輕，
這顯然是「人禍」，政府難辭其咎。
在氣候變遷與異常氣候事件的衝擊下，政府如果不下定決心，有效降低台灣的自然
危險與災害風險，則未來台灣這個「美麗島」真的會變成一個「災難島」。如何有效
降低台灣的自然危險與災害風險呢？第一，政府應該在用力謀財團與富人福利、創造
假政績、拼選舉之餘，全面進行自然危險地區調查與自然災害風險評估，並將調查與
評估結果公告周知，讓民眾確實知道何處危險？危險的程度有多大？發生災害的風險
有多高？第二，立即啟動國土規劃、劃設國土保安區，並加以分級管理，台灣自1970
年代起即開始從事國土規劃，行政院並先後於1979、1996、2001、2010核定各版本的
國土計畫，但這些以國土為名的計畫，有關減輕自然危險、降低自然災害風險與損失
的計畫作為極為消極，既不敢明確劃出「國土保安區」或「國土保育區」，也提不出
明確的「避災」、「減災」或「調適」的策略與措施。第三，建立國土保安補償機制
，過去政府不敢劃設國土保安區、管制不當開發行為的主要原因，在於畏懼民眾抗爭
，以及屈服於民意代表的壓力。國土保安區的劃設可以減少自然危險的「暴露」，但
對於區內既有財產將會構成實質損失，以及剝奪未來發展機會，所以理應給予適當的
補償。台灣未來劃設國土保安區與各種保育區成敗的關鍵就是在於是否有一套合理的
補償機制，讓財產受損、發展受限、以及喪失生計依附的民眾能獲得合理補償或救助
。第四，將自然災害風險評估、減災或調適措施納入開發與環評制度中，於規範土地
規劃、開發與建築行為的法令與環境影響評估法令中，增列有關氣候變遷衝擊與調適
、自然災害風險評估分析、以及減災措施等的規定是政府當務之急。第五，儘速完成
「國土三法」的立法，國土三法是指國土計畫法、海岸法、以及國土復育條例，聽說
高明的國民黨政府有意將國土三法整合為「國土一法」。將國土三法整合成國土一法
，未嘗不可，但千萬不可因為畏於財團開發海岸（含近岸海域）的壓力或是為了要向
財團傾斜，而避重就輕或輕描淡寫的將海岸法草案納入國土計畫法內，以及千萬不可
因為怕財團利益受損、以及畏於原住民與原住民立委的反抗，而將原住民立委形容為
「滅族條例」的「國土復育條例草案」內容大幅縮水，納入國土計畫法中，唬弄國人
了事。更重要的是已經延宕近20年的國土立法工作不可再拖了，面對極端氣候與自然
事件的衝擊，行政與立法部門不可繼續「無感」與「無能」了，國人已經忍無可忍
了！保安台灣是愛台灣的基本要件，不重視保安台灣的政客就是不愛台灣，不愛台
灣的政黨就沒有資格執政；不積極推動國土立法，枉顧國人生命與財產損失的決策
者就應該下台；抵制或反對國土立法的立法委員就應該「踹共」，好讓國人知道你
們在擔心什麼？以及你（妳）們的居心何在？
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