狗吠火車

縮短區域差距之策略—區域治理、平衡支付與利益平衡

楊重信

（中央研究院經濟研究所退休研究員、前文化大學環境設計學院院長）

（本文於2016/01/23 台灣亞太發展基金會主辦之論壇發表）

一、前言

過去數十年來，台灣經濟成長有兩個廣被關注之現象，一為出現「經濟成長中之貧窮」現象，另一為出現「繁榮中之落後地區」現象。「經濟成長中之貧窮」現象可以從經濟持續成長，人均GDP與中位個人所得持續增加，但中位個人所得之增加落後於人均GDP之增加，且兩者之差距愈來愈大而窺知；或從每戶可支配所得之平均數高於每戶可支配所得之中位數，且彼此之差距逐漸擴大而窺其一斑（如圖1）。「繁榮中之落後地區」現象可以從各種空間尺度之「區域所得差距」或「區域生活品質差距」之存在而得知。這兩個廣受關注之現象是經濟成長過程中很難避免之「分配不均」現象，前者是個體間或家戶間分配之不均，後者是空間分配之不均。

本文探討之重點在於空間分配之不均。台灣經濟成長過程中，早期之人口、產業、經濟活動與基礎設施主要集中在南北兩端，後來都會化現象明顯後，則逐漸集中式地分散在雙北、高雄、台中、以及台南都會區；於是，可以很明顯地觀察到各種空間尺度之區域差距，此差距反映在「所得」、「人口成長」、「產業結構」、「公共服務」、「生活品質」等指標上。2009年「地方制度法」修法，「基於國土規劃及區域均衡發展需要」之考慮，規定縣（市）政府人口集居達到一定規模人口以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得改制為直轄市；此一修法之本意除政治考量外，在於藉由升格改制為直轄市，讓直轄市能獲得更多資源，有效進行區域內資源之整合，讓直轄市扮演各區核心都市（Core City）角色，使台灣國土空間邁向「區域治理」（Regional Governance），驅動區域發展，縮短區域差距（Regional Disparities）。自2010年邁向六都區域治理格局以來，歷時僅5年，尚難斷言其對區域平衡之長期成效，但有識之士對短期內觀察到似乎還在擴大中之「直轄市與一般縣市間之差距」、「北中南東區域之差距」、「城鄉差距」等現象已感到憂心。本文以下第二節分析台灣各種空間尺度之區域差距現象，第三節提出對台灣區域差距之看法、以及提出在面對「效率與公平抵換」之情況下，可以縮減區域差距、促進區域平衡發展之策略，第四節為結語。

二、區域差距現象

       本節分析台灣經濟成長過程中所產生之區域差距現象，採用之空間尺度包括：（1）東部與西部；（2）北中南東四區域；（3）都會、一般市縣、以及離島；（4）城市區域、東部、以及離島；（5）直轄市與縣（市）行政區；採用之衡量指標包括：平均每戶所得、人均歲出、財政能力等。

（一）區域所得差距

1. 東部與西部差距

台灣東部平均每戶所得明顯低於西部，於2000年時東部平均每戶所得僅為西部平均每戶所得之79%，於2010年降為76%，六都格局成形之5年後，再降為73%(如表1)；此可部分解讀為地方治理新格局成形至今，東西部差距有擴大現象。

表1  東部與西部差距

2. 北中南東區域差距

根據行政院國發會之都市及區域統計地區劃分，台灣地區可分成北、中、南、東四個區域（如表2)。2010年及2014年之家庭收支調查資料顯示，四個區域中，只有北部區域之平均每戶所得高於台灣之平均家戶所得（金門縣及連江縣除外），其餘三區域之平均每戶所得皆低於台灣之平均值（如表3）。2010～2014年期間，北部之平均每戶所得占台灣平均之比值略微下降，從115％降為1％13倍；中部與台灣之比值上升，從87%增為90%；南部與台灣之比變化不大，維持在87%左右；東部與台灣之比值則從76%降為73%(如圖3)。此顯示六都格局成形5年後，以台灣平均家戶所得為準，北部家戶所得水準仍維持最高，中部家戶所得與台灣平均水準之差距縮小，南部變化很小，而東部與與台灣平均水準之差距則擴大（如圖2）。

表2 北中南東區域劃分

表3   北中南東區域所得差距

資料來源：行政院主計處。

3. 都會、市、縣、離島所得差距

將台灣劃分成都會、市、縣、離島四類地區（如表4)，分析各類地區間之所得差距，可窺知城鄉所得差距。2010與2014之家庭收支調查資料顯示，都會與市之家戶所得比相近，且都比一般縣及離島高，代表都會與市之家戶所得差距很小，但都會與市兩類都市發展程度高之區域與一般縣及離島有顯著之所得差異存在；顯示城鄉差距顯著存在。於2010～2014期間，都會與市之家戶所得有明顯之增加，縣之家戶所得增加有限，而離島家戶所得則出現下降現象，此變動情勢，顯示都會-市與縣-離島間之所得差距擴大（如表5及圖3）。

表4 都會、市、縣、離島劃分

表5  都會、市、縣、離島所得差距

4. 城市區域、東部與離島之所得差距

將都會中心及其關聯地區界定為城市區域時，台灣常被提到之城市區域之一為：將台灣分成北北基宜、桃竹苗、中嘉投、雲嘉南、高澎屏等5個城市區域（如表6）。此5個城市區域、花東及離島特定區域（金門縣、連江縣）間之所得差距：（1）座落於台灣北部之北北基苗城市區域與桃竹苗城市區域之家戶所得均高於台灣之平均值，而其他城市區域、東部及離島之家戶所得則都低於台灣之平均值，屬於福建省之金門縣與連江縣之家戶所得則於2010年時高於台灣平均值，但至2004年亦低於台灣之平均值；此顯示城市區域與其他區域有顯著之所得差距存在。（2）於2010～2014期間，處於南北兩端之城市區域（北北基宜與高屏澎）家戶所得之增加幅度低於其他3個城市區域（桃竹苗、中彰投、以及雲嘉南），顯示城市區域所得差距有縮小；不過，城市區域與其他區域間之所得差距則在擴大中（如表7及圖4）。

       城市區域之核心城市與周圍關聯地區間，除桃竹苗城市區域外，北北基宜、中彰投、雲嘉南、以及高屏澎三個城市區域之核心都市每戶所得皆高於周邊關聯地區之每戶所得，亦即，核心城市與周邊關聯地區有所得差距存在，且其中北北基宜、中彰投、以及高屏澎之核心城市與關聯地區間之所得差距於2010~2014年間有擴大（如表8）。

表6 城市區域、東部以及離島之所得差距

表7   城市區域、東部以及離島之所得差距

表8  城市區域之核心城市與關聯地區之所得差距

資料來源：行政院主計處家庭收支調查資料。

5. 直轄市、縣（市）家戶所得差距

為利分析，本文將2010年直轄市、縣（市）行政區劃調整與2014年6都格局形成後6都、13縣、3市共22個行政區劃一致。於22行政轄區中，平均每戶所得高於全國平均值者，於2010年包括：台北市（145.92）、新竹市（135.09）、連江縣（134.16）、新竹縣（121.28）、桃園市（104.68）等5縣市；接近全國平均值者有新北市、金門縣、高雄市、基隆市、台中市等；偏低者有台東縣、雲林縣、嘉義縣、嘉義市、屏東縣（在全國平均家戶所得之63%~79%之間。2014年於22個行政轄區中仍以前述之5個行政區之每人家戶所得較高，但以新竹市與台北市最高（為全國平均之136%），其次為新竹縣與桃園市（分別為全國平均之120%及115%）；家戶所得相對低者包括：嘉義縣、台東縣、屏東縣、花蓮縣、雲林縣、以及南投縣（為全國平均之68%~80%）。於2010~2014期間，連江縣、金門縣、基隆市、澎湖縣、南投縣、花蓮縣以及屏東縣等7個縣市之平均家戶所得是下降的，其餘則都有上升；於2010~2014期間，17個平均家戶所得低於全國平均之縣市，有10個其占全國平均值之比例呈現下降。這些現象顯示直轄市、縣（市）間有明顯之家戶所得差距存在；一般而言，縣級行政區（新竹縣、連江縣及金門縣除外）之平均家戶所得都相對低（如表9及圖5）。

表9 直轄市、縣（市）家戶所得差距

（二）財政差距

1. 人均歲出差距

       根據國發會都市及區域統計彙編之資料，2013年台灣地區（不含金門縣與連江縣）之平均每人歲出為41,889元，直轄市、縣（市）中，以屬於離島之澎湖縣平均每人歲出最高達90,201元，其次為台北市（63,123元）、台東縣（61,978元）、以及花蓮縣（50,789元），平均每人歲出在5萬元以上，苗栗縣、高雄市、宜蘭縣、南投縣、基隆市、嘉義縣、臺南市及台中市等8個直轄市與縣（市）平均每人歲出在4萬元～5萬元之間，嘉義市、新竹縣、新竹市、新北市、屏東縣、雲林縣、以及彰化縣等7個直轄市與縣（市）平均每人歲出在在3萬元～4萬元之間；桃園縣之平均每人歲出最低，僅有28,246元（如表10）。

       以2013年台灣地區（不含金門縣與連江縣）20個直轄市與縣（市）之平均每人歲出為基準來做比較，可看出：（1）6個直轄市之平均每人歲出差距很大，台北市最高，為全體平均之150%，其次為高雄市為全體平均值之105%，其餘4個直轄市之平均每人歲出則皆在全體平均值之下；以台北市平均每人歲出為準時，高雄市平均每人歲出僅為台北市之69.57％，臺南市平均每人歲出僅為台北市之65.55％，台中市平均每人歲出僅為台北市之64.23％，新北市平均每人歲出僅為台北市之58.79％，桃園市平均每人歲出僅為台北市之44.75％。（2）一般縣市及離島之平均每人歲出，除屏東縣、雲林縣以及彰化縣較低外，其實並不低，不過高低不一（如表10及圖6）。

表10直轄市、縣（市）平均每人歲出

（二）財政資源差距

       2013年之地方財政資料顯示，22個直轄市、縣（市）中，以台北市、新竹市、基隆市、桃園市（縣）、雲林縣、以及新竹縣之轄區內徵起稅收最高，其占轄區歲出比率超過200％；其次為台北市、台中市、高雄市及苗栗縣，其徵起稅收占轄區歲出比率介於114％~139%；其餘之12縣市（包括臺南市在內）其徵起稅收占轄區歲出比率皆在100%以下(如圖7)；顯示地方政府間之財政資源榮枯懸殊。

       徵起稅收占轄區歲出比率在100％以下之12個縣市為：彰化縣、臺南市、屏東縣、嘉義市、花蓮縣、宜蘭縣、金門縣、南投縣、嘉義縣、台東縣、澎湖縣、以及連江縣；其中，南投縣、嘉義縣、台東縣、澎湖縣、以及連江縣都在40%以下，連江縣甚至低到8%。顯示這12個縣市縱將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供使用，亦不敷其歲出之需。

       在現行之財政收支劃分規定下，直轄市、縣（市）政府之歲出與歲入中，皆有一部份來自中央政府之補助款與協助款。2013年補（協）助款占地方政府歲出之比例最高之縣市包括：連江縣（82%），澎湖縣（66％）、嘉義縣（61%）、台東縣（60%）、花蓮縣（60%）、屏東縣（59％）、以及嘉義縣（51%)；這些縣市政府之歲出超過半數仰賴中央政府之補（協）助。地方政府歲出相對不仰賴中央政府補（協）助者為：台北市（15%）、新北市（18%)、台中市（20%)、桃園市（25%）、金門縣（28%）、以及台南市（30%）。2013年補（協）助款占地方政府歲入之比例所呈現之分配型態與占歲出比例之分配型態相似（如圖8)。

       本節以上之分析，顯示台灣之區域所得差距普遍存在於各種空間尺度內，在東-西部間、北-中-南-東區域間、都會-市-縣-離島間、城市區域-東部-離島間、城市區域之核心與關聯地區間、以及直轄市-縣（市）間，皆發現有明顯之所得差距存在。從地方之財政差異分析，亦發現直轄市-縣（市）間有非常明顯之財政資源與財政能力差距，過半之直轄市、縣（市）財政資源貧瘠，縱將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供使用，亦不敷其歲出之需，近1/3之縣市其歲出或歲入，超過一半仰賴中央政府之補助與協助。

三、縮短區域差距之看法與策略

       台灣之經濟制度屬市場經濟制度，在經濟發展過程中，雖然政府對人口、產業、以及公共投資區位方面有所引導與干預，以及在財政收支劃分與財政資源空間分配上有調劑，但是在市場力量之運作下，仍難免伴隨發生顯著之區域差距現象。前一節之分析所發現各種空間尺度之區域或地區所得差距、地方政府每人歲出差距、財政能力差距等，可謂是台灣經濟制度與財政收支劃分與分配體制下必然之產物。地區間所得差距可反映生活水準之差距，地區間公共支出（以平均每人歲出表示）差距可反映出地區間之公共服務水準差距，兩者合併起來可概略反映出地區間之生活品質差距。追求區域差距縮小之背後理性基礎，應該在於縮小地區間之生活品質差距，提升全體國民之生活福祉。

       市場經濟體制之國家在發展過程中，在面對「效率」與「公平」之抵換（trade-off）時，一般會偏「重效率」、「輕公平」，以追求經濟成長（GDP成長）之最大化。過去台灣經濟發展政策即「重效率」、「輕公平」，以致造成明顯之所得分配不均與地區間差距之存在。今日台灣要面對的空間分配不均問題，需要在「效率」與「公平」之間尋求一個新的成長與分配模式，在不犧牲效率之原則下，透過新的空間治理與分配機制，縮短區域生活品質差距。

       以下說明本文所建議之新成長與分配模式，此一新模式之構想是（1）透過城市區域治理，整合城市區域資源，提高資源配置效率，發揮核心城市對外圍關聯地區之擴散效果，讓城市區域居民共享區域成長果實，縮短城市區域之核心都市與關聯地區之生活品質差距；（2）對於東部及離島區域則建議以特定地區看待，透過立法或修法，制訂特別方案與措施，以健全在地產業發展，維護自然生態景觀，並發展多元文化特色。(3)透過中央政府對地方政府之平衡支付（Equalization Payments），縮短地方政府財政能力（Fiscal Capacity）差距，確保各直轄市與縣（市）經過生活費用指數平減後之每人歲入能力能均等或相近，並幫助東部與離島弱勢地區之醫療保健、教育、社會福祉、以及基本設施有相對合理之水準。（4）透過非財政手段之土地開發與保育利益平衡機制，促進地利共享。茲分別論述如下：

（一）城市區域治理

       建議將台灣西部空間整合成北、中、南3個城市區域，北部以台北市、新北市、桃園市為核心城市（Core Cities），整合周邊之基隆市、宜蘭縣、新竹縣、新竹市，成為「北部城市區域」。中部以台中市為核心都市，整合周邊之苗栗縣、彰化縣、南投縣成為「中部城市區域」，南部以台南市及高雄市為核心都市，整合周邊之雲林縣、嘉義縣、嘉義市、屏東縣為「南部城市區域」；然後由下而上擬訂「城市區域策略發展計畫」，整合城市區域內之資源，一方面提高核心都市之聚集經濟，提高效率與競爭力；另一方面則改善核心都市與外圍關聯地區之基礎建設，以及增進產業經濟關聯，妥善利用核心城市之「下滲效應」（Trickling-down Effects），發揮核心都市對外圍之擴散效果（Spread Effects)，以及減輕外圍關聯地區之「倒流效應」（Backwash Effects）。為推動城市區域策略發展計畫之實施，建議成立由行政院指派之政務委員、直轄市與縣（市）首長、專家學者與熱心公益人士組成「城市區域發展推動委員會」，與城市區域內之地方政府簽訂行政契約，依契約推動城市區域策略發展計畫，並負責城市區域內跨部門與跨行政轄區之資源整合、開發、建設、以及經營管理等事項。中央計畫型補助款則建議優先補助城市區域內跨越直轄市、縣（市）或跨縣（市）之策略發展計畫。

       其次，基於氣候安全、地質災害、核安、以及國家治理等因素之考慮，建議分階段將中央機關遷移至中南部城市區域，提高空間治理效率，平衡城市區域發展。

此一城市區域治理模式之特色在於空間策略規劃與跨域治理之結合，此城市區域治理模式不一定需要做行政區劃之調整；不過，如果未來朝野有共識，也是可以考慮城市區域內之行政區劃整併，以減少跨域治理介面，提高跨域治理績效。

（二）東部與離島特定區域永續發展

建議將台灣東部以特定區域對待，積極推動「花東地區永續發展策略計畫」及其實施計畫，延續協助多元、微型、在地特色產業發展之政策，維護自然生態景觀，並發展多元文化特色，提升生活環境品質，增進居民福祉，讓東部發展成為台灣之樂活永續發展軸（Lifestyles of Health and Sustainability，LOHAS）。台灣之離島縣包括澎湖縣、金門縣、以及連江縣，建議亦以特定區域對待，擬定離島及臨接海域之永續發展策略計畫，以發展觀光、生態旅遊、在地特色產業、以及維護自然生態與人文景觀為主，並建議將「離島建設條例」修訂為「離島保育及建設條例」，強化對自然生態環境、人文景觀、海岸、海洋資源之維護，以及文化特色之保存。

（三）財政平衡支付

我國憲法第147條明文規定：「中央為謀省與省間之經濟平衡發展，對於貧瘠之省，應酌予補助。省為謀縣與縣間之經濟平衡發展，對於貧瘠之縣，應酌予補助。」，財政收支劃分法第30條亦規定：「中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府。」

行政院版之財政收支劃分法修正草案第4條明文：「各級政府財政收支之調劑，在中央與地方政府間，應考量基本財政需求及資源運用效能；上級政府對下級政府之財政支援，應以均衡區域發展為原則。」；由此可知，中央政府應以區域均衡發展為考量，調劑各級政府財政收支之盈虛。為合理分配中央統籌分配款與補（協）助款，財政部亦在「財政收支劃分法」授權下，訂有「中央統籌分配稅款分配辦法」與「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」，但實施結果直轄市及縣（市）之平均每人歲入與平均每人歲出皆有很大之差距存在。根據憲法所揭櫫之精神與財政收支劃分法之立法意旨，中央對地方之移轉支付不應有差別待遇，為此，建議修訂「財政收支劃分法」及授權訂定之辦法，賦予直轄市、縣（市）政府有地方自主之稅費徵課權限，或甚至包括可銷售建築容積與保育地役權之權限，以提高地方政府自籌財源之能力，並且落實「平等對待地方政府」（Equal Treatment to Equals）原則，確保各直轄市與縣（市）經過生活費用指數調整後之平均每人歲出能均等或相近，並幫助東部與離島弱勢地區之醫療保健、教育、社會福利及基本設施有相對合理之水準。具體之措施包括：擴大中央統籌分配稅款規模；根據地方政府自籌財源能力（包括稅課收入與非稅收入，不包括中央統籌稅款及補助收入）與全體地方政府之自籌財源能力之比例，作為中央統籌稅款分配之依據，各直轄市與縣（市）政府之平均每人自籌財源超過全體之平均每人自籌財源者，不得分配中央統籌分配稅款，低於全體地方政府平均每人自籌財源之地方政府，則可獲得與平均值相差金額之中央統籌稅款。

（四）開發-保育利益平衡

台灣相對弱勢地區包括離島、東部、以及西部之嘉義縣、雲林縣、南投縣、屏東縣等縣，這些縣之特徵是屬於非都會區、工商產業與都市發展條件不如其他縣市，但是擁有豐富之自然生態、景觀與農業資源，並具文化特色。這些縣（以及宜蘭縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣）轄區土地大部分被規劃為農業用地、保育用地或保安用地，並被禁止土地使用變更或限制土地開發強度。六都地方治理新格局形成後，其實六都與基隆市、新竹市與嘉義市轄區內之土地，基於自然條件、以及自然保育與保安之需要，除規劃有可發展用地（如：都市地區與工業區等）外，亦有農業區、保護區等限制發展地區之劃設。根據統計，在現行規劃制度下，台灣地區（不含金門縣與連江縣）土地被劃為都市地區者僅占14%，其餘86％土地被劃為非都市土地；都市土地內可供建築開發使用者亦僅占39.22%，非都市土地內可供建築開發使用者更僅占2.19%；整體而言，台灣地區被規劃為可開發建築之土地面積僅有25萬公頃，占台灣地區土地總面積之7.39%。這25萬公頃之可開發作為住宅、商業、工業、機關、以及公共設施使用之土地為台灣土地之精華，這些土地就像一塊海綿，把台灣土地之市場價值吸納住，這是台灣土地經濟利益分配不均之根源，也是造成直轄市與縣（市）之內與之間所得差距之主因。

台灣有超過9成之土地被限制作為農業、保育或保護用途，這些土地之市場貨幣化價值雖低，但是其所提供之自然生態、自然景觀、文化景觀、以及國土保安價值則高到難以算計；這些土地或資源所創造之非市場財貨與服務屬於公共財，其所創造之利益為公共利益，此公共利益之受益者為全體國民，尤其是可發展土地之權利關係人；所以，基於公平之考慮，有必要建立一個土地開發與保育之利益平衡機制，讓土地保育之受益者補償受損者，或是讓受益者付費給公共利益創造者，以公平分配國土開發利益，降低地區內、地區間、階層間、族群間之不公平，落實分配正義。本文具體之主張是修訂「民法」、土地法以及相關之計畫法令，將「土地財產權」明確區分為「土地所有權」、「土地發展權」與「土地保育權」，以及重建「平均地權制度」，確立保障土地所有權、公平分配土地發展權、以及合理補償土地保育地役權之原則，讓國土分區管制造成土地合法權益之損失，能依據「受益補償受損」（Windfalls for Wipeout）原則給以合理補償，以及能讓各種保育地育權能獲得合理補償。具體作法可考慮採取：（1）可發展土地之建築容積獎勵歸零，超額容積（超過法定容積部分）必需要向發展受限之土地所有權人購買等值之建築發展權（建築容積）或取得保育地役權；（2）土地發展受限地區之地主於出售或移出發展權時，即與政府或政府指定之保育機構設定保育地役權。設定保育地役權後，地主可繼續擁有土地所有權，做符合保育地役權目的之使用（如：耕作、造林、或開放空間等 ）、土地亦可出租或出售、或繼承，但應持續受到保育地役權契約條款之規範。

四、結語

台灣在經濟發展過程中，雖然政府在人口、產業、以及公共投資區位方面有所引導與干預，以及在財政收支劃分與財政資源空間分配上有調劑，但是在市場力量之運作下，仍難免伴隨發生顯著之區域差距現象。本文發現台灣之區域所得差距普遍存在於各種空間尺度內，在東-西部間、北-中-南-東區域間、都會-市-縣-離島間、城市區域-東部-離島間、城市區域之核心與關聯地區間、以及直轄市-縣（市）間皆有明顯之差異存在。其次，本文亦發現直轄市-縣（市）間有非常明顯之財政資源與財政能力差距，過半之直轄市、縣（市）財政資源貧瘠，縱將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供使用，亦不敷其歲出之需，近1/3之縣市其歲出或歲入，超過一半仰賴中央政府之補助與協助。

為縮短區域差距，本文提出一個包括城市區域治理、東部與離島永續發展、財政平衡支付、以及屬於非財政手段之土地開發與保育利益平衡機制之「新成長與分配模式」。此一新模式是在不犧牲效率之原則下，（1）對於西部之區域治理，建議透過城市區域治理，整合城市區域資源，提高資源配置效率，發揮核心都市對外圍關聯地區之擴散效果，讓城市區域居民共享城市區域發展之果實，縮短城市區域之核心都市與關聯地區之生活品質差距；（2）對於東部及離島區域，建議以特定地區看待，透過立法或修法，提供特別措施，以健全在地產業發展，維護自然生態景觀，並發展多元文化特色；(3)對於地方財政之平衡，建議透過中央政府對財政能力處於弱勢之地方政府給予平衡支付，縮小地方財政能力差距，確保各直轄市與縣（市）經過生活費用指數平減後之每人歲入能力相近，並幫助東部與離島弱勢地區之醫療保健、教育、社會福祉、以及基本設施有相對合理之水準。（4）對於國土開發利益之平衡，建議建立屬於非財政手段之土地開發與保育利益平衡機制，促進地利共享。本文作者提出縮短區域差異之策略，意在拋磚引玉，提供新政府改革治理制度之參考。